100年前，中国发生过一场规模浩大的、有翻天覆地之力的立宪运动，下面是我收集的一些资料。梁启超有句名言：“国中无论何人，其有违宪者，尽人得而诛之也。”他还指出：“国会之职权，一曰议决法律，二曰监督财政。法律非经国会赞成不能颁布，预算非经国会画诺不能实行。国会有立法权，监督政府之权……是故无国会不得为立宪，有国会而非由民选，不得为立宪；虽有民选国会，而此两种权力不圆满具足，仍不得为立宪。”他把对国会的职权规定得非常简单，同时又非常到位。国家的财政预算和税收法律，都是由议会来决定、来监督的。我们可以看看我们现在的立法机关，我们的人民代表大会，它的权力行使得怎么样？

任公还指出：“无论何种政务，行之必需政费。而立宪国之所以有预算者，则除预算表岁入项下遵依法律所收诸税则外，行政官不得滥有所征索；除预算表岁出项下所列诸款目外，行政官不得滥有所支销，此立宪国之通义也。”看他说得有多好，做不到这一点就不是一个立宪国，很符合宪政经济学的基本观点。

100年前，立宪与革命赛跑，立宪的进程加快了，革命也在加快速度，最后成功的却是革命。在那个紧要的历史关头，立宪实际上已经成功了，但是只差半步，国人没有享受到它的成果。我在《南方周末》上写过一篇文章，介绍百年中国预算变革的历程，可以清楚地看到，议会——中国叫国会，对清政府的预算已经有了一定的决定作用。1910年国会审议1911年的预算，把清政府提交的预算砍了五分之一下去，而且对当时清政府的很多开支是有一些限制和监督的。所以我说政治改革即刻延伸到了财政领域。学者一般认为清政府改革步伐过慢是它最后失败的重要原因，其实这还是清政府自己的改革，是慈禧太后革自己命，叫我看那已经不算慢了。九年预备立宪，后来又缩短到五年立宪，对于一个有着两千年皇权专制的古老国度来说怎么能说慢？我们现在的改革能快多少？清政府在这个过程当中做了很多事情，1908年颁布《清理财政章程》，1909年全面清理各省财政收支，为财政立宪做准备，1911年1月，度支部拟定《预算册式及例言》等等，这些都是财政立宪非常重要的步骤，也取得了一定的效果。

1908年清政府颁布的《钦定宪法大纲》中已包含了财政立宪的内容：“臣民之财产及居住，无故不得侵扰”，说的是国民的私人财产权；“臣民按照法律所定，有纳税，当兵之义务”，是不彻底的税收法定原则的确立；1911年11月3日公布的《宪法重大信条十九条》（简称《十九信条》）中也有财政立宪的内容，如第十四条规定：“预算案内，不得有既定之岁出；预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。”说得很清楚，预算外的收支行为是不允许的，皇室的经费开支也由国会议决，中国的皇帝开始把部分权力让渡给议会了，你来决定我花多少钱。几千年来头一回，我本人觉得很了不起。当然有些东西是空话，最后没有实现，但是空话能说也是一个进步，这个东西能写进国家的法律，对于中国来说是很了不起的事情。我们自己的文明那时候达到了这个高度，我们自己却拒不承认，这是个很奇怪的现象。我们现在能接受这种宪政精神吗？执掌权力的人愿意让别人决定自己怎么花钱吗？我们中的某些人，别看他生活在21世纪，所想的、所做的，距离财政与财政宪政原则其实很远，甚至远低于清代的水准。   

我在前年的一篇文章中说过：“中国的财政宪政改革至今仍未上路”，现在我仍坚持这个观点。人大是立法机构，是最高的国家权力机构，这句话写在我们的《宪法》当中。但人大本身的改革直到现在还很不到位，治税权实际上还掌握在政府的手里，预算的审议还在走过场，人大“橡皮图章”的形象还未改观。预算工委、财经委的委员，不是原来的空军司令，就是国企老总，或者某个省的退休省长，基本上是一些退休的官员来担任，这些人真正理解税收宪政的人能有几人？财税方面的专门人才有几人？指望这些人完成国家的财政宪政改革，期望值太高了吧？这就是为什么中国的宪政改革难以推进的原因。行政机关对税收、预算事务仍可独断专行，财政资源继续被粗疏的管理和分利集团巨量耗费。如此，民生在资源配置格局中也就不可能不处于次要的地位。

中国应当继续百年前的伟业，重走宪政之路。立法机构和行政机构应当各自归位，开征任何新税都必须经国家的正式立法程序，否则应视为违宪；既有税种中已较为完善者，应完成立法程序，上升为法律，任何法外课征均应禁止；政府的财政行为应当公开透明；纳税人的基本权利和具体权利都应该明文写在我们国家的法律中，并且把它们变为现实。

我们的学者、经济学家应当以促全体公民纳税人权利意识的觉醒为己任，做一个启蒙者而不是歌功颂德者，以此来维护我们宪法的尊严；应当把自己的目光移向现行的预算和税收法律规定之外，以“规则的规则”，即宪政，为切入点，重新思考中国财政税收的制度病和中国人大脑中的专制因子，探索制定当代中国财政宪政制度的“元规则”，认真地回答好改革开放三十多年之后我们仍然难以回答及格的“邓小平之问”。

无论从哪个方面说，以“管束权力”为宗旨的财政宪政改革都不容延宕，特别是征税权力的来源及合法性问题，必须向人民交待得清清楚楚、明明白白。否则，征税、用税权力的妄用和扩张，会给我们的社会带来更大的祸患。这是我最后要说的话。

时间关系，我就讲这么多，谢谢大家！

2010年7月13日在中国人民大学“法律，制度与政策研讨会”上的发言