在“二战”期间及战后，尤其是随着核武器的出现，美国的国家领导人越来越重视国家安全战略问题。但是1989年之后，随着苏联对美国发动大规模攻击的可能性大为降低，美国对国家安全战略进行全面修正就显得十分必要。在后冷战时代，美国需要一个新战略，借以应对关于核扩散、基础设施保护、太空资源利用、能源使用与供给、全球金融市场、信息革命、生物技术进步、北大西洋公约组织的前途、种族冲突和政局不稳的国家以及俄罗斯与中国等方面的问题。

2001年9月11日的恐怖袭击事件发生之后，大刀阔斧地重新设计美国安全制度架构和工作程序显得更加重要。普林斯顿大学国家安全项目组进行的一项分析对当时的形势作了如下简要描述：“虽然布什政府的《国家安全战略（2002年）》确实提出了多项国家目标，但它并不是认真进行战略规划的成果……虽然展望国家的未来以描述美国在‘9·11’恐怖袭击事件之后的宏大目标是有用的，而且实际上也是至关重要的，但是即便描述了‘终点’，也要制定一份全面的路线图，以详细阐述美国将如何实现明确的目标，这是必不可少的。”

尽管重新设计安全战略的需要如此迫切，但实际行动却是寥寥。我们首先要问的一个问题就是：“为什么没有采取行动呢？”是领导人的问题，还是制度架构的问题，抑或是时间间隔太短呢？我们那次研讨会有个很好的指导性文件，指出人们理解战略、制定战略的能力呈整体下降的趋势，并认为“我们所说的很多战略其实算不上真正的战略，根本原因就是混淆了战略与战略目标”。关于最近几年的美国国家安全战略，该文件认为：“如果你仔细研究2002年和2006年的文件，你所看到的只是各种目标和次级目标，而不是战略。”

读了有关的文献之后，我不得不表示赞同。它们只是提出了一大堆宏伟的目标，并重申了民主、经济福利等方面的价值观，但关于如何切实处理好国家安全局势，却几乎没有提出什么具体内容。

这些国家安全战略的核心就是小布什总统“先发制人”这一新的重大原则，即为了应对大规模杀伤性武器的威胁，美国可以在必要的情况下发动“预防性战争”。然而，没有任何迹象表明这一原则已经被转化为具有连贯性的战略。也就是说，这些所谓的战略并没有深入研究在哪些实际情形下可以发动预防性战争来遏止、震慑和干预敌人，也没有思考这个原则可能引发的多重问题以及对手会作出什么反应。比如，2003年，美国在伊拉克大张旗鼓地寻找大规模杀伤性武器，但无果而终。要避免类似的失败，“先发制人”政策就必须以更加精准的情报为支撑。

要发动预防性战争，我们有理由期望美军掌握一手的确凿证据，而不能单纯依靠二手的情报作为决策依据。培养战前情报收集的能力本应成为重大的战略目标，但实际上美国国家安全战略并没有考虑到这一点。而且从美国干预波斯尼亚和伊拉克的战争来看，美国决策者为了实现外部支持者的利益而发动军事行动时，根本没有深入思考情报错误或情报夸大带来的问题。最后，“先发制人”政策会刺激敌人使用极端的保密措施、掩盖手段和联络人，并促使他们拿起武器反抗美国，而不是促使他们保持克制。与此同时，预估这些预料之中的模式在其他行动上有多大作用的政策则付之阙如。