当时部族众多，号称千邦。虽然千邦所控制的总地面有限，不足现代中国的二分之一的面积，但已是当时古人所知的可及世界。这个地域虽然远小于世界，却被当成世界去看待，称为“天下”。面积并不重要，重要的是世界意识，一种把整个世界考虑在内的政治意识。天下是一个含义复杂的概念，在逻辑上说，天下指的是整个世界，这个世界既是自然世界也是政治世界，准确地说，是自然世界和政治世界的重合。实际上政治世界与自然世界至今尚未形成重合，因此，天下必须被理解为一个动态概念，在政治世界与自然世界达到重合之前，天下就只是世界的理想概念。虽然周朝人在3000年前建构的政治世界只是天下的一小部分，却是一个足够进行世界政治实验的空间。

周朝发明的天下体系是一个世界政治体系，它定义了作为整体存在的政治世界，所谓“创制天下”。周朝天下体系的设计一般归功于周公，可能是以周公为首的政治家集团的集体创作。周朝的天下体系是中国政治历史上的第一次革命，也是严格意义上的政治开端。王国维指出：“中国政治与文化之变革，莫剧于殷周之际”，乃是“旧制度废而新制度兴、旧文化废而新文化兴”。周制度所蕴含的许多意义深远的政治问题在今天更加显示出重要性。正如希腊提出了正义、公共领域和民主等经久不衰的问题，周朝同样提出了天下、德治、协和、民心等无法回避的问题。最为重要的是，天下体系第一次把自然性的大地变成政治性的天下，从而奠定了世界政治的基本意义。

周公创制天下体系的直接目的是为了解决“以小治大”“以一治众”这个特殊问题，但对这个特殊问题的解决却产生了一个具有普遍意义的政治模式。天下体系的普遍性在于它表明了一种世界共享制度所必须具有的基本性质：（1）天下体系必须保证各国加入天下体系的好处大于独立在外的好处，从而使各国都愿意承认并且加入天下体系。（2）天下体系必须能够形成各国在利益上的互相依存和互惠关系，从而保证世界的普遍安全和永久和平秩序。（3）天下体系必须能够发展普遍有利于各国的公共利益、共享利益和公共事业，从而保证天下体系的普遍共享性质。概括地说就是，天下体系必须实现世界的内部化，使世界只具有内部性而不再存在外部性。

周公的创制主要包括分封制度、礼乐制度和德治原则。