集权与分权都要以权力受制约为前提

这次三中全会《决定》的60条改革，就应该这样来理解。当然有人说，三中全会精神有两点，一是进一步推进市场化，二是进一步中央集权。我想为了国家发展，乃至为了推进改革、克服阻力，中央政府的权力集中一些可能是趋势，美国其实也有这样的趋势。中央要承担更多的责任，当然相应的是民众也多一些授权。

但关键在于，不管分权还是集权，权力都应是可制约的。如果分权但是权力不受制约，那就变成诸侯林立了；如果集权但权力不受制约，就变成秦始皇体制了，二者都是我们不希望看到的。现代文明无论联邦还是单一制国家，制约权力这个方向应该是普适性的。过去有论者把中国从古至今一直存在的“政出多门”、“婆婆多”叫作“分权”，这是完全不对的。宪法制约下的分权不是十羊九牧、“婆婆多”，而是指权力要有制衡，而且是为了保障民权实行的制衡，不是为保障皇权而让臣子互相掣肘，是被统治者对统治者的制衡，不是皇上为防止“尾大不掉”而“众建诸侯以少其力”。反过来说，权力适当集中以提升办事效率，提高政府提供公共服务的能力也是一个方向，但绝不是让皇上指鹿为马、为所欲为。通常认为单一制比联邦制权力集中，总统制比议会制权力集中，但这个集中的权力仍然必须是可制约的权力，否则就不能叫“共和”国了。习近平主席讲的要把权力关进笼子，当然不是只把地方的权力关进去。

所以实际上，扩大市场机制的作用还是有个限制政府权力还是推卸政府责任的问题。在我们的政治体制权责并不自然对应时，这个问题尤为重要。《决定》的60条从字面上看，应该说是容易被解读为要通过限制政府权力来扩大市场机制的作用并使其发挥“决定性作用”的。从经济外领域的废除劳教、松绑二胎、高校去行政化等，到经济领域的审批权力收缩、农地“确权”到户、重提国企改革等，都给人以这样的感觉。而近年来在“限权问责，还是扩权卸责”问题上争论较大的那些话题，例如养老改革是以推卸政府责任为方向（强制推迟退休，延长缴费期、缩短享费期），还是以限制政府权力为方向（养老并轨、减少官员特权，养老改革与计划生育改革挂钩，减轻政府养老责任必须以削减政府干预生育、破坏传统家庭养老功能之权力为前提），《决定》都谨慎地加以回避，至少没有表现出支持扩权卸责的姿态。这都是令人欣慰的。但是这一精神要落实，很多事情还需要明确，尤其是一些改革实际上环环相扣，更需要考虑其相关效应。