本书尝试通过引入政策叙事的概念对上述问题予以回应和解答，也即政策相关主体通过政策叙事来突破认知分歧并形成共识。政策叙事是在充满了复杂性、不确定性的政策环境当中，为了确保和维持政策得以顺畅实施，政策相关主体讲述的一系列故事或阐述行为。国家政策叙事就是包含国家意图的特定叙事形式，国家通过对特定政策内容的挑选和组织来界定政策问题、提出政策方案，并在这一过程中传递意义和价值。国家政策叙事能够在政策变迁过程中起到弥合由变革带来的“裂痕”与“不适”的作用，化解政策认知分歧并促成政策共识。一般地，政策叙事由故事背景（ setting/context）、故事情节（ plot）、故事角色（ actor）、故事寓意（ moral）和因果机制（ causal mechanism）等要素构成，其中，故事角色和故事寓意是必不可少的。政策叙事具有意向性、语境性、隐蔽性、历史承接性、表意相对性。现实中，政策叙事有着多种形式，会通过多方面介入政策全过程当中。不同政策相关主体开展政策叙事的形式包括政策问题建构、社会媒体宣传、开展政策论证、影响政策执行和主导政策评估。现代国家的政策叙事具有建构集体记忆、助推社会动员、凝聚政策认同和提升政府合法性的多重功能。政策变迁过程中的政策叙事其实是指向政策共识的一种过程，也即政策相关主体通过故事讲述的方式，在社会中促成关于政策信念的最大范围内共识。与传统有关政策共识实现路径的研究不同，政策叙事通过对事实认知、政策程序、价值意义和政策扩散的共识塑造，来促成行动共识、规则共识与价值共识 3个层面的政策共识。政策共识下的政策叙事过程包含：政策叙事主体在核心信念的基础上建立联盟并对外展开话语宣称；政策叙事联盟围绕政策核心议题建构叙事体系并进行彼此之间的叙事竞争；主流政策叙事赢得竞争之后促成政策共识。就政策变迁而言，透过对政策叙事的变化研究，我们能够更好地把握政策变迁的基本内涵特征，如政策主体所倡导的价值意义和政策信念的变化，也能够帮助我们从更广阔的视角来观察政策变迁的外在表现形式，尤其是那些为政策相关主体所运用的叙事策略调整。政策变迁中，政策叙事结构包括话语对象的选择、政策议题的构建、政策信念的生产与叙事策略的运用 4个方面，政策叙事能够在促成社会共识的基础之上推动政策发展与变迁。当然，这一政策叙事结构框架也适用于对国家政策叙事的分析。本书通过对历史研究文献和重要党政报刊资料进行梳理，运用结构主义叙事分析和内容分析法，展现国家在政策变迁过程中的政策叙事调整。改革开放前，我国农业集体化时期，国家建构起了农地产权“集体中心”的政策叙事体系。新中国成立后，国家农地产权结构在社会主义革命和建设时期进行了频繁调整，完成了由个人所有的“个体”农地产权格局向集体所有的“集体”农地产权格局转变。对此，从话语对象的选择、政策议题的构建、政策信念的生产与叙事策略的运用 4个方面考察这一时期国家的政策叙事，可以看到，国家建构了农地产权“集体中心”政策叙事体系。其中，国家政策叙事选择了农民阶级和地主阶级作为话语对象，分别赋予他们“弱者”与“坏人”角色；政策议题集中在了农业合作社的优越性及其效益“释放”；政策信念方面则建立了关于农村土地的“集体产权”观念；叙事策略方面国家对农地产权的集体所有制和私有制进行了“成本 -收益”计算与矛盾修饰。改革开放后，我国农地三权分置改革时期，国家建构起了农地产权“市场中心”的政策叙事体系。 20世纪 70年代末，家庭联产承包责任制通过土地权利结构的重构，实现了土地所有权与使用权的分离， 2014年国家提出要实现农地所有权、承包权、经营权的“三权”分置。对此，本书在政策变迁叙事结构框架的基础上，建立了 11个二级操作化定义。采用内容分析法，借用 Nvivo11分析工具，对 1979 — 2018年《人民日报》的相关报道文本进行了等距抽样和内容分析，考察并呈现了“市场中心”的农地产权政策叙事体系的特征。结果显示，国家农地产权“市场中心”政策叙事中，话语对象聚焦于新兴农地经营主体；政策议题则呈现出农地产权权能多元化的特征；政策信念也开始更加注重“效率和权利”对于农地产权实践的重要意义；叙事策略也不再仅强调家庭生产，而是更加注重市场和民生取向。在不同农地产权改革的时期，国家政策叙事都为推动政策变迁、帮助并促进农民群体认知转变和稳定政策落实奠定了基础。通过对改革开放前后国家农地产权政策叙事的分析可以得出，随着国家政策的变迁，国家政策叙事在不同层面的叙事结构和内容也与之保持同步。当发生重大制度变迁时，政策叙事就需要完成“系统性”转换，包括话语对象、政策议题、政策信念和叙事策略等；当不涉及核心价值观或政策信念的根本变化时，政策叙事一般会进行温和式或渐进性调试。而且，不同体制下国家农地产权政策叙事的叙事风格、叙事内容等特征也有所差别。此外，政策叙事转换中的政策信念层次、前后政策叙事关系及与当前法律制度的关系也会给政策变迁带来或正面或负面的影响。在不同农地产权政策叙事下，人们基本形成了与政策叙事特征相关的政策认知和行为选择。当前，我国正在推进农地三权分置改革，但是其制度设计存在着许多模糊之处，导致人们出现认知上的分歧和实践方面的偏差。对此，国家需要进一步强化“市场中心”政策叙事，以此来纠正各类偏差和误区。本书创新之处体现在，拓宽我国公共政策领域的研究视阈、深化对宏观层面国家政策叙事的认识与研究、为国家新一轮农地三权分置改革的顺利推进提供叙事建议。
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