正文

国史新论 作者:钱穆



  所谓中国传统政治,本文只从秦汉大一统政府成立后说起。更前的则暂略而不论。这几十年的国内学术界,几乎无一人不说秦以后的政治是君主专制,但作者仍将不惮反覆对此问题作辩护。本文所论中国传统政治,亦仅在这一点上作发挥。首先要注意者,中国秦以后的传统政治,显然常保留一个君职与臣职的划分,换言之,即是君权与臣权之划分。亦可说是王室与政府之划分。在汉代,内朝指王室言,外朝指政府言。全国财政收入,属于大司农者归政府,属于少府者归王室,这一划分,历代大体保持。宰相是政府领袖,中国传统政治内宰相之地位和职权,值得我们特别重视。

  先就西汉言,皇帝的秘书处"尚书",最先仅与尚衣、尚冠、尚浴、尚席、尚食同称六尚,而且尚书也只有四员。但宰相秘书处却有十三个部门,古称十三曹。西曹管相府吏属署用,此是后代吏部事。东曹管二千石长官迁除,并军吏任用,此属后代吏部兵部事。户曹管祭祀农桑,此属后代礼部户部事。奏曹管一切奏章,此如唐之枢密使,明之通政司。词曹管词讼,此是后代刑部事。法曹管邮驿传递,此后代工部事,清代有邮传部。尉曹管运输,此后代工部事,清代有漕运总督。贼曹管盗贼,决曹管罪法判决,此后代刑部事。词曹所管属民事,贼曹决曹所管属刑事。兵曹管兵事,此后代兵部事。金曹管货币盐铁,此后代户部事。仓曹主仓谷,此后代户部事,清代有仓场总督。黄阁管十三曹之总务,此乃宰相府之秘书长与总办公处。由其组织庞大,即可见全国一切行政,在宰相府无所不关。后代尚书六部二十四司,在此十三曹中早已包括。每一曹的职权,几乎可像后代一专部大臣。但他们俸禄很低,只有百石,还不及个小县长。此因县长由政府正式任命,而公曹则由宰相私人辟署。公曹的职权,由法理论,全是宰相的职权。公曹并不是政府的正式官,此种职位身份,相当于封建时代之所谓陪臣,但他们在当时的位望则极高。上自退职的九卿二千石,相等于近代各部部长及省主席之位,下及草泽大儒,相类于今之所谓社会贤达,都可由宰相自由聘任。他们也很多愿意担当宰相府公曹的职务。这在后代几乎是一件不可想像的事。此因官职吏职,在当时观念上,并无像后世般的高下清浊之分。而相权之重,也由此可想见。

  据说汉代宰相府,照例不设门闑,即门限和门铃门鼓之类,表示相府对社会开放的意思,人人有事,人人可迳到相府去关白。相传有某宰相,他曾用一掌门苍头,名叫宜禄,后代积习相沿,人民到相府,只呼宜禄,便得引进,事见《通典》。这真可算是中国传统政治里的一番嘉话,著在史籍。近代学者只知痛骂中国传统政治是帝王专制黑暗高压,对于此等记载,决然全不会理会到。

  直到唐代,宰相职权,更是划分得明白。全国最高政令,名义上由皇帝颁发,唐人谓之敕。在法理上,则有些敕书,全由宰相拟定。汉代宰相是首长制,唐代宰相是委员制。最高议事机关称政事堂。一切政府法令,须用皇帝诏书名义颁布者,事先由政事堂开会议决,送进皇宫划一敕字,然后由政事堂盖印中书门下之章发下。没有政事堂盖印,即算不得诏书,在法律上没有合法地位。

  宋太祖乾德二年时,三位宰相同时去职了,皇帝要下诏任赵普为新宰相。宰相则是一副皇帝。照唐代旧制,皇帝不能迳自发出没有宰相副署的诏令,因此宋太祖遂召集群臣来商讨这一问题的处理。有人主张,唐代在甘露事变后数日间,也曾有类此困难,当时由尚书仆射,即如今之行政院长,奉行诏书。但有人反对,因尚书省长官只有政事上之执行权,而无出令权,认为此乃变乱时故事,承平之世不得援例。结果由当时开封府尹带有同平章事官衔者,即出席政事堂会议者书敕。即此可见,至少在唐代和宋初,皇帝并不能随便下诏,颁布命令。若必要说中国传统政治是君主专制,该对这些历史事实,有更进一步的解说。

  但宋代相权,较之唐代,确是降抑了。唐代是先由宰相在政事堂拟定诏稿,用书面送皇帝用印,皇帝所有的只是一种同意权。宋代则由宰相开具意见,当面先呈请皇帝意旨,再退下正式起草,因此皇帝在颁布诏敕上,事前获得了更大的发言权。但这并不是说宋代皇帝便可独裁专制。当时皇帝要立一个后妃,被宰相李沆把诏书烧了。皇帝不根据宰相劄子即建议书,由内降出命令,被宰相杜衍退还了。这些故事,在宋代并不止少数的几次。直到蔡京当宰相,他才开始"奉行御笔",这是说,宰相只为皇帝副署,不再自己出主意。这是中国史上典型的权臣与奸相,但他只是不尽宰相之职。从外面说,他把宰相的出命权自己放弃。从内里说,他把一切责任推卸到皇帝身上去。但我们仍不能说,在当时法理上宰相无权。因为皇帝的命令,依然须由蔡京盖上宰相印始得行下。

  但我们也不能由此说政府一切命令,宰相可以全权作主。在唐代,凡遇军国大事,照例先由中书省属官中书舍人各拟意见,称为五花判事。再由中书令即宰相审核裁定,送经皇帝画敕后,再须送经门下省,由其属宫给事中一番覆审,若门下省不同意,还得退回重拟。因此必得中书、门下两省共同认可,那道诏书才算合法。故唐代诏令,都经中书、门下两省联席会议决定。宋代大体情形也差不多。王安石当宰相,要擢用一新官,负责起草命令的人不同意,把宰相手条当时称为词头的退回了,自请辞职。宰相答应他辞职,第二第三个负责人照样把宰相手条退回。王安石固执己见,继续把这些负责起草人罢免,前后七八个,没有人肯为宰相正式起草,终于临时觅得一个代理官把此手续完成了。这并不是王安石不能自己下笔起这草,此乃中国传统政治在法理上的职权规定。当时人都反对安石,无作宰相体,王安石新政,多半失败在他的独裁姿态上。

  中国传统政治,皇帝不能独裁,宰相同样地不能独裁。而近代的中国学者,偏要说中国的传统政治是专制是独裁。而这些坚决主张的人,同时却对中国传统政治,对中国历史上明白记载的制度与事迹,从不肯细心研究一番。他们也许又会说,不许任何一人专制,是最高明的专制。不许任何一人独裁,是最深刻的独裁。总之,他们必要替中国传统政治装上"专制"二字,正如必要为中国社会安上"封建"二字一般,这只是近代中国人的偏见和固执,决不能说这是中国以往历史之真相。

  宋代政制之所以不如唐,原因在宋初开国,中国正经历了长时期的军阀统治,真读书人少,传统历史文化无人了解与理会。待过七八十年,社会学术文化复兴,而政治上一切设施,有些已经积习难反。但宋代政治,毕竟还有一规模。中国历史上的政治黑暗,宜莫过于元代。若说中国真有一段政治专制黑暗时期,元代似可当之。

  明太祖革命,驱除胡元,复兴汉、唐规模,成为当时政治上共同的理想。但明太祖终是一粗人,历史文化修养不深,他首先反对尊孟子为圣人。他在中国传统政治史上,做了一件创古未有的大翻案,即是正式下令废止宰相,改用内阁大学士。照法理讲,内阁只是皇帝的私人办公厅,不是政府正式的政事堂。内阁学士也只是皇帝的内廷秘书,不是外朝正式宰相之职。于是皇帝在法理上,便变成在政府里的真正领袖。一切最高命令,全由皇帝发布。但这也不是说即由皇帝一人独裁专制。皇帝的命令,因于传统政治习惯之束缚,依然必先经过内阁。照法理论,内阁大学士的身份决非真宰相,但就当时实际情形论,内阁大学士却渐渐变形站到以往传统宰相的地位上去了。但有人若以大学士身份而真正执行宰相职权,那在明代的政治法理上讲是越权的,张居正便吃了这个亏。

  在当时人心目中,张居正只算一权臣,不算一大臣,因他乃凭借当时政治领袖皇帝的秘书即大学士身份,而实际掌握了领袖之大权。在中国传统政治的法理观点上,王安石迹近独裁,张居正则迹近弄权,所以招致同时及后世绝大多数的反对。他两人的政治事业,也终于当身失败了。近代中国人,一面高倡要模仿西方法治精神,一面又崇拜要像似西方的所谓变法事业,于是高捧王安石、张居正,认为是中国第一流的大政治家,而把当时反对方面则全骂为黑暗守旧顽固。但若真能细读历史,这又何尝是平心之论呢?

  要说中国历史上真正的专制政治,清代是第二个,但满洲人比蒙古人高明,他们懂得接受中国传统政治里面许多的好处,而又能把中国传统政治转变成为他们所要的君主独裁制。内阁大学士闲置了,把皇帝办公厅改移到皇宫内部所谓南书房军机处。大学士走不进南书房,便预闻不到军国要务。皇帝重要命令直接由南书房军机处发出。而且可以直接发给中央乃及地方各机关各行政首长。这在明代是不可能的,是违法的。明代皇帝命令必先分别发与六部尚书,这相当于今之行政院的各部部长,不过明代皇帝像是自兼了行政院长而已。明代又在每一部尚书之下都设有专门的咨议顾问之类,谓之六部给事中,他们有权反驳皇帝命令,只要他们不同意,可以把皇帝上谕原封退回。这是沿袭唐、宋旧制而来的。清代又把这封驳权取消了。而且清代皇帝命令也不必一定经过尚书。关于兵事,可以直接发送于前方统帅,不经兵部。关于财务,可以直接发送于某一地方之行政首长,不经户部。而且皇帝命令可以秘密送出,此之谓廷寄上谕,密封,由兵部加封发驿。这又是破天荒未有之创制。

  在明代以前,皇帝正式命令不公布,亦算是违法的,而且也不可能。皇帝的秘密信件,绝不算是政府的正式公文,绝不能取得政治上法理的地位。但在清代是取得了。因此我们可以说,清代政治才真是一种君主专制的政治。但中国传统的政治观念以及政治习惯,还是在当时庞大的政治组织中存在,而发生绝大的力量,即使满清政权,也不能把以往传统全都推翻了。因此满清政治,也还有许多不能由皇帝专制来推动行使的。

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