三、“行政壁垒”必须打破

经济活动发展到一定程度，既有行政格局体制不可避免会成为障碍。2009年以来，经济先走一步的广东省越来越感受到区域内现行行政格局与体制的制约，意识到改变现有行政运行模式的必要性。于是，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋明确表示，珠三角一体化的关键是要打破行政区划壁垒。

但是，形成共识已是不易，将这一共识付诸实践更不是一件容易的事情。如果不能采取切实可行且切实有效的政策与措施，在一些关键性的问题上取得突破，打破行政壁垒很可能流于空谈。

（一）进行科学规范兼顾各方的利益整合，是破除行政壁垒的必要前提

一个国家，一个区域行政区划的存在是社会管理和社会发展的客观需要，我国现行行政格局的形成是一个历史演进的过程，也是一个历史存在的事实。而且从理论上讲，一个同一主权国度内的、有着统一法律体系的行政区划并不必然导致行政壁垒。那么，为什么会在发展实践中出现行政壁垒呢？这背后有着深刻的利益根源。

区域行政有一个最重要的任务就是守土有责。一个地方政府必须对自己辖区内的一切事务，包括经济发展、社会稳定、民生需求等等负责到底。而要完成这一系列任务，占有并运用资源，包括经济资源、政治资源、文化资源等等是不可少的。而这一系列资源都有待于依靠辖区内的自然资源和市场资源来保障。这些资源构成利益的最初形态。自己辖区内的资源不能白白让给其他行政区域，自己的利益不能让别人拿走。加之这些年来，在上一级政府提出的经济增长等一系列考核指标的压迫下，同一区域内相关政府之间又有着直接的、甚至零和性质的竞争。某一资源给了你，我就没有；某一地位你占有了，我就不可能染指。在这样的制度安排下，同一区域内相关政府之间虽然不是以邻为壑，也绝不会先人后己。像过去一段时间来珠三角地区一些城市之间的地位之争，表面上争的是名号，其实是争名号背后的地位以及地位背后所倾斜的资源、项目等利益。

地方政府的这种利益诉求是刚性的，也是有相当理由的。我们不能轻易否定。一方面，这是他们完成其经济与政治任务的依托。虽然，破除行政壁垒，区域经济一体化，互通有无、扬长避短，从长期来看是符合各方利益，是双赢乃至多赢的结果。但看当下，区域内各方政府会发现要达到经济一体化是需要支付成本的，短期内必须放弃一些产业以及这些产业背后的利益。可是分灶吃饭财政体制又使得每个地方都要上项目做产业以扩大税基，增加GDP。没有大量的产业发展，没有地方经济的保护和限制资源及市场要素自由流动的互相封闭，这一切又好像都不可能。

另一方面，就算其中有些利益是地方政府“搭便车”为了自己在行政过程中更舒适、更便利、更有派而略有些奢侈、铺张、浪费，也是经济社会发展中的一种“无奈”成本，我们可以想办法去规范，去约束，但不能也不可能一概抹杀掉。比如近年来，一些地方政府在招商引资等方面呈恶性竞争态势，特别是引进外资企业方面，不管是否符合本地区资源环境和产业发展要求，一概照单全收。而且，为了把外资引来，一些地方在土地转让上，通过财政贴补，以大大低于成本的价格向外商提供土地，本来1亩土地实际成本在15万元以上，却可以按6到7万元、乃至更低的价格出让。从宏观经济角度看，这些行为从根本上导致价格信号扭曲，造成过度竞争和资源浪费，扰乱了整个区域的经济秩序，削弱了整体竞争力，似乎不应当出现。但对具体的、当下的地方政府来说，还是有利可图的，它可以满足地方政府即时的行政消费与当下的政绩需要。如果我们书生意气地用大原则、大道理去教训、去清理，结果只能让地方政府阳奉阴违，无助于打破行政壁垒。

利益的问题只能靠利益去解决，妥善协调利益问题是破除行政壁垒的前提。妥善协调利益首先表现为承认既有利益。这既有利益不仅包括历史演进中产生的、在现实生活中存在的、地方政府用于完成其经济政治任务的“正当”利益，也包括在此过程中附带产生的一些不应该但事实上已然存在的灰色利益。比如，就珠三角来说，打破行政壁垒，意味着可能背离原先相对严格的等级化格局。原来的区域中心城市可能降格，一个行政上的地级市有可能被淡化，而次中心城市可能升格，甚至曾经一个乡镇有可能大放异彩，这对原先级别高的城市无论是城市领导人还是普通市民都意味着既有福利的丧失。虽然这种利益不具有根本的合法性，但确实也不能不顾及。