由此产生的一个直接后果是，预算经常反映的只是政府高层官员的意志偏好，民众的声音、愿望和需求难以进入正式的预算过程，预算无法成为民意表达的渠道和工具。我们常说公权力的执掌者具有代表人民利益的合法性，实际情况可能是，公众对公共事务相对价值（例如预防和治疗何者更重要）和支出优先性排序的看法与政府官员并不见得完全相同。因此，缺乏广泛参与的预算实际上也是缺乏民意基础的预算，这不是一个小问题。最近二十多年来，预算资源的扭曲性配置（民众受益的支出不足而官员受益的支出过多）清楚地显示了问题的严重性。

当今世界，随着公民力量的加强，“参与式预算”逐渐兴起，成为化解一系列棘手经济社会问题的有力武器。这一概念基于如下理念：每个人在了解自己的切身利益究竟是什么的情况下作出的判断，会大大优于任何政治家或立法者能够为他作出的判断。在我国，上海、浙江等省市近年来也开始进行公民参与预算的试验，一批学者积极投身其间，这些试验已初步显示出强大的生命力。正如我在接受媒体采访时指出过的，现在是高层次决策者对这些处于法律和体制边缘地带的改革加以认可、支持，并对改革现行财政体制予以积极配合的问题了。但显然，目前在这方面的进展尚十分缓慢，这导致部分基层试验呈现后劲不足的迹象。

有学者认为，公开是预算透明的一个必要条件，在这方面政府做得已不少。问题在于，公开并不一定就意味着透明。如果公开了很多无用的或低用途的信息，而许多重要信息或使用者高度关注的信息被有意屏蔽，或获取信息的渠道不畅，就等于没有公开，更谈不上透明。预算公开也不宜只公开账目和数字，没有列清楚预算支出的具体项目和“细节”，账本一摊算完事，预算公开的实际意义就打了折扣，公众也就不知所云，难于参与了。

应当承认，预算透明度涉及到一些较为复杂的技术问题，比如哪些信息应当在预算中披露？政府活动的范围（决定预算信息的范围）如何界定？预算中的许多专业术语（比如经常性支出和资本性支出）如何才能让非专业人士看明白？预算透明还涉及行政部门与立法部门的关系如何界定，政府在预算透明中承担的法律责任和义务是怎样的，哪些行为属于违反预算透明的行为，应如何加以处罚，等等。而这些问题与国家的制度安排、法律程序和实施机制是紧密相联的。从预算本身来看，编制粗糙，支出混乱，财政资金来源的多头、分散，数量巨大的财政转移支付，以及“跑部钱进”现象的长期存在，都会影响到预算的透明度。

每年一度的全国人大会议轮回召开，代表们已经意识到应该把较多的精力放在审查预算方面，但又不得不面对“看不懂预算”的老问题。其实，“看不懂”是个伪问题，只要预算报告是具体化的和通俗易懂的，想看不懂都难。预算不属于高科技，用我们的汉语把它解释出来应当不是难事。预算公开不是技术问题，而是“态度”问题。今后应逐渐形成一个共识，凡看不懂预算的人，就没有资格担当人大代表，或者，拿出一部让人看不懂的预算草案来，就是政府部门或人大常设专业机构的失职。当然，预算的编制、审议和监督确实对人大代表的素质提出了更高的要求，这就涉及人大这一最高国家权力机构的改革和职责定位的问题，而这恰可说明改革已经深入到政治权力的核心部分了，将导致民主法治国家建设的实质性进展。

树立政治预算的观念、打造与以往不同的公共预算体制，已成为我国制度建设的燃眉之急，无退路，也无更多的时间可以等待。中央政治局在近日举行的第18次集体学习中，专题讨论了财税体制改革问题，这预示着今后几年，涉及领域最为广泛的预算改革将成为我国结构改革的核心问题，如我在另一篇文章中指出的，历史的关键时刻终于到来。中国经济与政治的前景如何，在很大程度上就决定于我们能不能在财税领域掀起一场伟大而深刻的变革风暴了。

我国的预算改革仍然是可期待的：愿人民代表大会真正担当起财税预算职责，愿政府所有的财税举动受到来自人民的严格控制和全程监督，愿人民的钱更多地和更高效能地应用在人民的身上。愿宪行天下，预算归位，人民幸福安康！

原载《中国财富》2010年第2—3期