1999年年底，财政部开始启动政府收支分类改革的研究工作，2004年年底形成了《政府收支分类改革方案》，2005年12月政府收支分类改革正式进入实施阶段，其间一些地方政府的试行，反映良好。另外，在过去的10多年中，中国还推出了部门预算、国库集中收付、政府采购以及细化预算编制等改革。

例如，在改革预算编制方法上，实行部门预算。与以往的预算编制方法相比，部门预算更适应监督管理的需要：一是使预算编制的时间大为提前；二是一个部门形成一本预算；三是预算编制方式由以前的部门替下属单位代编，改为从基层单位逐级编制逐级汇总；四是预算批复方式从原来的由财政部各业务司（局）及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复，改为由财政部预算司统一批复预算。同时，改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行零基预算。在部门收入预算中，根据经济发展状况，按收入类别逐项核定。对部门组织的行政性收费和其他预算外收入要核定到单位和项目。部门支出预算按资金用途的不同，类别核定，汇总而成。此外，扩大预算编制的范围，实行综合财政预算，并改进编制程序。

在改革财政资金缴拨方式上，逐步建立起国库集中收付制度。国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者；三是建立高效的预算执行机构、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能任意退库，支出得到事前监督，资金使用效益也明显提高。

由此来看，按照新的政府收支分类体系，政府的资金是怎么来的、做了什么事、做每项事花了多少钱、又是谁做的、怎么做的等，在预算上都能清楚地反映出来，从而为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

客观而言，要真正实现公共预算，必须强化外部力量对预算的监督。在现有的制度下，就是加强人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准，并让公众有广泛的参与。它包括三个方面的内容：一是预算的编制要科学化、细化，让人看得懂，看得明白，这是前提；二是加强对预算的审议；三是保证预算的有效监督，建立对预算执行的绩效评估制度。

公共预算的原则是一样的，但具体形式可以探索。近年来，在一些地方试行的参与式预算，笔者认为值得向大家推荐。就中国的国情来说，政府层级越高，投资和预算相对比较规范，而越到基层则越不规范。所以，改革基层政府的预算体制更急迫。

参与式预算包括两种模式，一种是在预算编制层面引入公众直接参与，另一种是从人大监管的层面吸纳公众参与。笔者曾观摩过浙江温岭某镇举行的一次参与式预算恳谈，印象十分深刻。他们的做法是，基层政府的财政预算草案提交乡镇人大后，由人大向全乡镇公开，并举行预算讨论会，讨论结果随后向人大会议宣布，人大代表据此对政府进行询问，并共同修改预算，形成新的预算方案。如果人大代表对政府的预算方案不满意，还可以否决掉。

当然，我们也要看到，尽管建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政体系和框架，是一项十分重要的改革。但目前，在中国建立起公共财政的框架仍非易事。因为这样的改革无异于在政府最痛的地方下刀子，改革触及政府的既得利益。这也是这些年来虽然意识到实行公共财政的重要，但步子仍迈得不开的主要原因。可不管阻力有多大，中国要走出多年来的财政困境，减少预算腐败，出路只能是实行公共财政，特别是预算管理要有脱胎换骨的变革。

总之，预算的编制、审批和监督成为一个公众参与的过程，才能增强财政收支的透明度和规范性，实现预算的公共性。

【注释与参考】

［1］有关公共财政的三个特征见高培勇《中国公共财政建设指标体系：定位、思路及框架构建》一文。

［2］转引自邓聿文《收费经济不除，建设服务型政府只能是空话》，《学习时报》，2007年6月28日。

［3］这里指的是税收负担，没有把地方政府和部门对企业的各种摊派及乱收费算进去，如果将后者也作为广义的税负一部分，则恐怕是广大的中小企业尤其是民营中小企业以及个体户所承受的税费负担要高过国有企业。

［4］转引自寇红对高培勇的专访《将和谐理念融入税制体系建设》，《中国税务报》，2006年11月。

［5］丁佳寅：《国家预算、政府预算和公共预算的比较分析》，《财税新声》，2008年第6期。

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