比如，撤销宪兵队、明确规范警察的职权范围、废除行政流放制、对扣留、检查和拆阅信封行为进行法律监督；建立地方法院，民事法庭的法官要由居民选举，启动预审辩护制度，容许定罪假释；实行社会救济措施，国家对失去劳动能力的人实行最低生活保障、对疾病、伤残和养老实行国家义务保证；要求政府出面协助改善工人的物质待遇，呼吁工人因经济要求的罢工是合法的，具有不受惩罚的特权，应给予工人经济要求的自然表达权，政府不能干预企业家和工人之间的关系，工厂应该建立工人医疗帮助，缩短工人工作时间：实行教育改革，完善初等、中等、高等的知识结构，三级教育要互相结合，要办平民都读得起的学校，实行居民赋税均等，减轻穷人的赋税，地方自治领导权应由内政部分离出来。[ Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России（1861-1914гг.）//Ист. Зап.1982. т.107.с.294.]有人说这是一种“在专制国家中争取民主”的迂回斗争[ （奥）凯尔森：《法与国家的一般理论》中国大百科出版社1996年，348页。]，虽然它暂时还不可能一步到位地真正体现自由主义的立宪原则，“但它毕竟为自由主义反对派提供了一个合法的活动场所，也为民间法制化做了大量基础工作，终究会成为‘制宪的一小部分’”。[ 《列宁全集》第2版，第5卷，29、56页。因此前期研究都是把两者相提并论的：伊奥尔丹斯基：《地方自治中的自由主义》莫斯科，1905年：格鲁巴耶夫：《地方自治机关在社会发展中的作用》顿河罗斯托夫，1905年，阿恰多夫：《地方自治机关中的自由主义者》圣彼得堡，1906年。]

地方自治始于沙皇1864年颁布的《关于省县地方自治机构的法令》，根据法令各地建立起地方自治会，从中央政府分权，进行自我管理。它由“全体居民组成法人团体，在宪法的制约下按照自己的意志组成地方自治机构，利用本地区财力处理本区域内的公共事务”。这种地方性政治制度的职能是取代原先作为农民主人的贵族而充当国家与农民村社之间的中介，以打破等级界限。它以地方社会的利益为主要目的，地方自治局能够有一定的独立性，并有权利决定选择何种方式来完成国家交给的任务。它与国家之间在某种程度上已经具有一定的法律（契约）关系，而不是隶属关系。这其中以与农民联系广泛的县自治局最为活跃。当时的自治局议会由各等级选举产生，通常为开明派贵族所控制，再由他们聘请专家和志愿者，从事教育、医疗、修路、土地整理、农技改革、办农业展览、设立农业试验站、发展农业信贷地等工作，并进行相关的田野调查，由于其运作的专业化和具有公益精神，为俄国的治理结构注入了一股新鲜的活力。

自治局的财政预算有专项基金、募捐款、对土地、房屋、和工商业征收的不动产税和政府拨款四种方式，大头来自后两种，但是其运作方式基本上是民间性质，一般不受政府约束，享有较大的自主权，就其政治诉求来说主要是通过“非政治的而利民的实际工作”建立一种健康的制度，公共决策是以广泛参与和立法权确立为基础的。由于各种势力都很看重地方自治机构这个活动平台，其成员从保守主义到社会主义无所不有，在自治局里面既没有沙皇政府衙门的呆板保守的风气，也不像“革命党”那样有严格的纪律约束，只要愿意“干实事”、“做具体工作”的人都可以找到用武之地。就整体而言，自治局是一个不需要明确的政治纲领的事务机构，但实际上在“第三种知识分子”和“第三种力量”活动时期，自由主义与民粹主义的两种发展方向的博弈一直存在。

俄国自由主义的主体一直是先进的贵族知识分子和欧化的地主，他们一般都是省和县的地方自治会议成员，据不完全统计，在19世纪70年代在实行地方自治的34个省中，有33个省的241名地方自治会议议员参加了自由主义运动，约占总数1111人的1/5。在自由主义力量最强的莫斯科和特维尔两省地方自治会议中，他们分别达到22人和30人，几乎可以说，有地方自治机关就有自由主义的活动。1895年-1904年间担任自由经济学会主席的盖登更是把学会变成了地方自治机关的自由主义活动家的中心。1902年，地方自治局主席召开秘密代表大会，制定自由主义的纲领，虽然直到1917年二月革命前他们仍没有制定出一部宪法来，但是用法律来界定国家的权力边界与公民的权利范围，让公民通过选举来参政议政一直是他们的政治追求。

但同时，原来的一些民粹主义思想家认为，小农生产与现代化并不矛盾，未来的非资本主义俄国农业仍有很大的潜力，即便将来兴起的资本主义农业，其主体也并不是像马克思所预计的那样是大型“农业工厂”，而是个体小农，它可以形成一种经济模式：每户8-11俄亩的“责任田”上的独立经营与非农产业的合作经营相结合的“双层”经济体制，并以“小城镇”、合作制、乡镇企业、家族共同体的传统社会关系与现代化决策程序形成互补的发展模式。应该说，这两种方向的努力都为自治局活动的理论和方法提供了经验积累和有益的探索。

地方自治局蚕食政府权力

从沙皇开始设置自治机构，它与政府行政机关在权限边界上就既有重合又有含混不清的地方，这导致双方关系一直不和谐而处于争夺状态。总体而言是自治运动呈现出强势态势并不断蚕食政府权力。正如当时的总理大臣维特所说的：“按常规发展地方自治，最后将导致人民代表机构在中央一级建立，而后人民将参与立法权和国家的管理”。[ Витте С. Ю. Земство и самодержавияМ.,1900.с.211.]自治运动使俄国国家和社会的力量在发生悄然变化，政府行政机构的基层力量在19世纪70年代以后在削弱，社会的力量在双方的对比开始具有优势，仅从政府官僚数量减少和社会自治机构中选举产生的管理人员快速增多就可以肯定官僚式的管理领域在大幅度缩减，正如1881年俄国参政院调查显示，地方自治机构比政府机构更好的发挥了自身的职能。[ История Правительствующево Сената за 200лет,1711-1911.в5т.СБп.,1911.т.4.с.208.]从履行职责的责任心和了解当地社会利益需求的角度来讲，市杜马和地方自治局的职员要远胜于政府官吏，甚至可以说地方自治机构严重地排挤了政府机构，这引起了政府人士的不满。[ Назаревский В.В. Царствование императора АлександраⅢ (1881-1894).М.,1910.с.37.]关于这一点最明显的证据是：1894年地方自治局的工作人员拒绝了政府让其接受国家公务员地位的建议。[ Герасименко Г.А. Земское саморуправление. В России. М.,1990.с51.]

社会管理排挤官僚管理这一进程成为19世纪80-90年代的一个突出现象，一位俄国官僚在自己的回忆录中说，官吏们没有多少事务，成为一群无所事事的人，他们的工作都被自治局工作者“抢”走了。沙皇亚历山大三世也认为，“大改革发展了自治机构，降低了政府官僚们的作用，破坏了国家制度的统一性，因为社会机构总是试图摆脱来自政府管理的控制和监督”。1899年总理大臣维特也在工作报告中说，自治机构力量的增强是由于政府的无能造成的，他还证明说，自治机构的进一步发展将导致俄国立宪政体的确立和专制制度的削弱，就像西方已经发生的情况那样。[ Ананьич Б.В. Власть и рефермы От самодержавной к советской России.,СБп..1996.с.430.]后来维特多次对沙皇明确地告诫说，地方自治局与专制政体是不相容的。

不过，也正因为“第三种人”的政治立场模糊，各种政治追求的人都混杂其中，也使得它遭到来自各方面的批评。革命者斥责其为专制政府的“附属物”、沙皇国家机器的帮凶，而沙皇当局又把它看作是“革命运动的同情者与外围组织”，当时的政府文件中就说，这种表面上标榜“实际主义”的反对派队伍是“借人民的压力在推进立宪”，它同样会孕育出与沙皇离心离德的思想从而腐蚀国家政权，是需要严厉防范和适时打压的。苏联时期的研究者也认为，“革命前自由主义反对派的主要发展是在地方自治机关中实现的”。[ Черменский Е.Д.Буржуазия и царзм в первой революции.М.,1970.с.14.]由此可以看出“第三种力量”的活跃和俄国的立宪运动的发展成一种正相关比例关系，它为政治反对派的活动创造了有利条件，实现了“迂回斗争”的目的。