四、秦汉帝国行政管理的运作方式

秦汉帝国有一套相当成熟的制度保证其行政运作。秦始皇统一文字、货币之后，统一度量衡，为帝国的政策法令在全国范围内推行提供了必要的条件。出土的秦简表明，皇帝的诏令和国家的法律规定，已经能够下达到西南、西北等边远和偏僻地区的基层。汉代的交通比秦代进一步发展，传递公文文书的驿站网络形成了一定规模，从考古发现和文献记载都得到证明。1987年发现的敦煌悬泉置驿站，有官卒徒御三四十人，负责传递文书的传马40匹左右，可见传递公文文书和接待过往官差、使节任务的繁重。按规定，地方政府对皇帝的诏令应该向民间宣布。史书记载，“文帝时，山东（指崤山以东）吏布诏令，民虽老羸癃疾，莫不扶杖而往听之”。武帝时，国力强盛，开始进军西南夷地区，征发巴蜀地区人民修治道路，引起民众惊恐骚动，武帝特派司马相如为专使，赴巴蜀安抚百姓。司马相如到达巴蜀后，发了一道檄文说，通西南夷是让少数民族归顺朝廷的重要措施，先前派去的那些官吏，擅自以军法兴师动众，“惊惧子弟，忧患长老，郡又擅为转粟运输，皆非陛下之意也”（《汉书·司马相如传》），把责任推给先前负责此事的官吏。“已亲见近县，恐远所谿谷山泽之民不遍闻，檄到，亟下县道，咸喻陛下之意，毋忽！”（《汉书·司马相如传》）檄文中特别规定，文书到达以后，一定要发到县和道，道是少数民族地区的行政单位，要把皇帝的意思传达到底，让百姓都知道。可见，汉代，特别是武帝时期，中央政府的政令在各地传达的渠道比较畅通，也比较正规。当然，是否真正都执行了那是另一回事。

秦汉时期，已有制度化的朝会和廷议，一些重要的政策法令和决定，通常要通过有关的主管部门提出方案和意见，经皇帝批准后，才能生效和下达。每遇到重要政务，皇帝总要召集有关大臣进行讨论，集思广益，推动封建国家机器的正常运转。秦始皇虽刚戾自用，但在统一六国之后，召集大臣们议帝号，除了丞相、御史大夫和廷尉这些高级的大臣以外，还有博士、儒生也参加了讨论。汉代朝会议政更是经常，议政的内容也非常广泛，仅史书记载，就涉及立太子、宗庙祭祀、列侯封赏、减租救灾、修订法令、征伐用兵。武帝组织对匈奴进行大规模的军事反击，大臣意见不一致，也是经过和大臣们充分讨论后才决定下来。昭帝即位后，霍光辅政。始元六年（前81）召开盐铁官营会议，在朝的大臣以及郡国所举贤良文学都参加讨论盐铁是否官营，这是汉代政治和社会生活中的一件大事，说明汉代政权运作，确实有一套比较成熟的制度。