一、 中央和京师长安的治安措施

　　隋朝以大兴城（即长安，今陕西省西安市）为京师，是全国的政治中心，也是皇帝生活、办公的处所，因而部署重兵，严密防卫。

　　隋朝在均田制的基础上，把西魏、北周以来的府兵制改革成为兵农合一、寓兵于农的军事制度。丁男（18-60岁）一律承担兵役，一方面在家乡从事农业生产，一方面组织在称为鹰扬府的军府内，自备兵器，在农闲时节进行军事训练，并在必要时执行保卫京师、宫殿，以及扈从皇帝巡幸和出征、戍守等军事任务。军府主要集中在人口密集的京师附近地区。开皇十年（590），隋文帝诏令："罢山东、河南及北方缘边之地新置军府。"不包括京师所在地的关中军府。开皇十五年（595），又诏令天下禁止收藏和制造兵器，但特别指出："关中、缘边，不在其例。"（《隋书》卷2《高祖纪下》）这样规定，是在平定陈朝、结束南北分裂的情况下，使边地居民保持一定的御外能力，同时削弱内地地方武装能力，以便居重驭轻，强干弱枝，强化中央，保卫皇帝。

　　府兵的最高机构是依照西魏、北周的十二大将军旧制而设置的十二卫，这在隋文帝时已基本成型。大业三年（607），隋炀帝改定名称，健全体制，成为一代规模。他把左、右卫改称为左、右翊卫，所领军士称为骁骑；左、右备身改称为左、右骑卫，军士称为豹骑；左、右武卫名称依旧，军士称为熊渠；左、右领军改称为左、右屯卫，军士称为羽林；增设左、右御卫，军士称为射声；左、右武候改称为左、右候卫，军士称为佽飞。军士虽有不同名号，但总称为卫士。与此同时，隋炀帝又将隋文帝时的左、右领左右府改称为左、右备身府，保留了左、右监门府的名称，与十二卫合称十六府。十六府机构设在京师。除了左、右监门府各设将军一人，左、右领军府不设将军，其余各卫都设置大将军一人，将军二人，直接听命于皇帝，总管军府。据《隋书》卷28《百官志下》所记载隋文帝时的规定，十六府的前身机构中，有不少直接负责皇帝留守京师或外出巡幸时的防卫活动，以及京师、宫殿的戍守任务。隋炀帝时依然如此，只不过机构名称发生了变化而已。具体地说，左、右卫主管"宫掖禁御，督摄仗卫"。各设直阁将军六人，直寝12人，直斋和直后各15人，负责皇帝坐朝、睡觉、用膳和休息时的"宿卫侍从"。左、右武候主管皇帝外出时的清道殿后、昼夜巡查、拘捕奸非、警卫戒严等事务。左、右领左右府主管侍卫皇帝左右，供应兵仗。下设千牛备身12人，负责执千牛刀；备身左、右12人，负责供应弓箭；备身60人，负责宿卫侍从具体事务。左、右监门府主管宫殿的门禁和守卫事务。隋文帝规定："宿卫者不得辄离所守"（《隋书》卷2《高祖纪下》），隋律也把"卫禁"放到首要地位。这便从军事部署、组织纪律和法律制裁几个方面，加强了中央和皇帝的治安。

　　官府对长安的居民进行编组，五家为一保，五保为一闾，四闾为一族，分别设置保长、闾正和族正，负责基层的监督检查，维持治安秩序。居民居住区是长方形的封闭式结构，称为坊或里，都修造围墙，设置大门，由门吏按照官府规定的时间启闭。这样做的治安目的，《雍录》卷3《唐都城内坊里古要迹图》解释为："隋文立坊之制，启闭有时，盗窃可防也。"《长安志图》卷上讲到京师布局的历史变迁，指出："自两汉以后，都城并有人家在宫阙之间，隋文帝以为不便于事，于是皇城之内惟列府寺，不使杂居。公私有辨，风俗齐整，实隋文之新意也。"那么，这种结构和管理，目的并不仅仅限于保护居民免遭偷盗，还在于把民众和中央政权区分、隔绝起来，防止出现意外情况。

　　二、 东都洛阳的营建和治安功能

　　西魏、北周以长安（隋大兴城西）为国都。当时国家处于分裂状态，江南有南朝统治的半壁河山，北方有北周、北齐的对峙。北周灭掉东面的北齐，统一了北方，以洛阳（今河南省洛阳市）为东京，加强对新区的控制。北周末年，外戚杨坚辅佐幼主周静帝，周祚将移的命运被一些人所看到。相州（治今河北省临漳县西南）总管尉迟迥起兵讨杨坚，山东、湖北起而响应。在镇压叛乱的过程中，杨坚以世子杨勇为洛州总管、东京小冢宰，总统北齐故地。

　　开皇元年（581），隋文帝杨坚代周建隋。为了控制东方，他考虑建都洛阳，但条件不成熟，及身未能解决，只好多次委派其子镇守洛阳。次年，他以三子秦王杨俊为河南道行台尚书令、洛州刺史、右武卫大将军，统领关东兵。开皇六年（586），又派太子杨勇镇守洛阳。

　　仁寿四年（604）七月，隋文帝去世，隋炀帝杨广继立。汉王杨谅是隋炀帝最小的弟弟，正以并州总管的身份驻守山西太原，统辖着河南陕县崤山以东、黄河以北的52州地盘。他对于隋炀帝夺宗当上太子并进而称帝十分不满，于是立即发动武装叛乱。在平叛过程中，隋炀帝看到杨谅"毒被山东，遂使州县或沦非所"，而长安在关中，鞭长莫及，即所谓"关河悬远，兵不赴急"；特别是平定江南后，中国复归于统一，"南服遐远，东夏殷大"（《隋书》卷3《炀帝纪上》），长安作为唯一的都城，难以适应形势。于是，隋炀帝决意营建东京洛阳，使它成为东方的政治、军事中心，以加强对关东地区的控制，镇压该地区的反抗和叛乱。当年十一月，他巡幸洛阳，颁布营建东京的诏令。大业元年（605）三月，他命尚书令杨素、纳言杨达和将作大匠宇文恺负责营建工作。到次年正月，东京新城在汉魏故城西面18里的地方建成，附近居民和天下富商数万家奉诏安置到城中居住。四月，隋炀帝举行了具有后世落成典礼意义的仪式。他"陈法驾，备千乘万骑，入于东京"；又"御端门，大赦，免天下今年租税"。（《隋书》卷3《炀帝纪上》）大业五年（609），东京改称为东都。

　　东都的治安作用表现为控制东方，屏障京师。关于控制东方，其措施可以说是文武相兼。除了上面所述"武"的一面，隋炀帝还考虑到"文"的一面。他下诏解释道："听采舆颂，谋及庶民，故能审政刑之得失。是知昧旦思治，欲使幽枉必达，彝伦有章。而牧宰任称朝委，苟为徼幸以求考课，虚立殿最，不存治实，纲纪于是弗理，冤屈所以莫申。关河重阻，无由自达。朕故建立东京，躬亲存问。"（《隋书》卷3《炀帝纪上》）

　　关于屏障京师，其作用在隋末内战中表现得很充分。杨玄感在黎阳（粮仓，在今河南省浚县）起兵反叛时，谋主李密为他筹划战略方针，认为当时隋炀帝远在辽东战场，只要杨玄感拥兵北上，截断其归路，隋兵粮尽，自然投降，可不战而擒，这是上计；直入长安，占领关中形胜之地，炀帝如果回师关中，也会因失掉了对关河襟带的利用而失败，这是中计；"若随近逐便，先向东都，顿坚城之下，胜负殊未可知，此计之下也。"但杨玄感认为这个下计才是上策，因为"百官家口，并在东都，若不取之，安能动物"。（《旧唐书》卷53《李密传》）在这里，李密看到的是东都防守严密，不易攻克；杨玄感看到的是东都的政治地位，拿不下东都便谈不上号令天下。杨玄感拥兵十万，不但未能攻克东都，还受到东都士兵和长安援军的沉重打击。他在东都附近站不住脚，企图入关，侥幸取胜。但东西二都互为犄角，连成一道坚固的防线，他进入这道防线后，腹背受敌，节节败退，终于陷于困境而丧生。

　　后来，李密拥兵百万，也未能攻克东都。有人建议他西入关中夺取长安，他辞以部下都是山东（关东）人，"既见未下洛阳，何肯相随而入？"有人劝他称帝，他又说："东都未平，不可议此。"（《旧唐书》卷53《李密传》）他这时也看到了洛阳在战略上和政治上的重要性，不能占领洛阳，就谈不上威胁长安，更谈不上夺取全国政权。

　　在隋炀帝僻居江都（今江苏省扬州市），李密和隋军在洛阳一带对峙的情况下，各地群雄，竞起逐鹿。大业十三年（617），隋朝的右骁卫将军、太原留守李渊，也在山西起兵反隋，兵锋直指长安。这时，李密联络李渊，幻想自己当盟主。李渊暗自高兴，马上答应下来，以便利用李密牵制东都隋军，使之无法西与长安隋兵应合，同时利用李密扼守成皋（在今河南省荥阳市）险要地势，使江都信使不通，李渊自己"得入关，据蒲津而屯永丰，阻崤、函而临伊、洛。东看群贼鹬蚌之势，吾然后为秦人之渔父矣"。（《大唐创业起居注》卷2）这样，李渊轻而易举地占领了长安，次年建立了唐朝。李密与东都势力屡战不利，有人建议他投唐，理由是："阻东都断隋归路，使唐公不战而据京师，此亦公之功也。"（《旧唐书》卷53《李密传》）可见，东都对于长安政权的屏障、拱卫和援助作用，因李密与东都势力的周旋而得不到发挥，才导致了隋唐政权的迅速更替。这是治安措施与治安对象二者失衡出现的后果。