新中国的土地改革是一场低成本的变革新中国土地改革是一场低成本的变革，是因为这场变革本应是激烈的“战争”，然而在实践中，却是在平稳有序的社会环境中完成的，进展较顺利，没有发生反对土地改革的恶性暴动事件，没有为此支付社会秩序混乱甚至造成国家和人民财产巨大损失的沉重代价。这次土地改革何以能够顺利进行，除了发动群众和有步骤、有领导、有秩序地进行外，一个决定性的原因，就是新中国土地改革的总路线及体现总路线的《中华人民共和国土地改革法》所规定的各项政策，通过利益机制，为“组成一条伟大的反封建统一战线”中国共产党取得革命胜利后，对地主的土地实行没收政策，是历史的必然：一方面，中国共产党要摧毁地主阶级的反动统治，巩固革命政权，就必须建立代表农民利益的农村基层政权；另一方面，经济有待恢复，而财力有限，必须通过土地改革来促进农业和农村经济发展，进而实现国家财政的根本好转，这种状况，决定了对地主的土地无力实行赎买，而只能实行强行没收的政策。当时，土地是人们赖以生存的基本生产资料，这决定了土地改革是一场非常激烈的“战争”。新中国成立前的农民土地斗争和解放区的土地改革的实践即是如此。新中国成立后，政治和军事形势发生的重大转变，相对而言，有利于土地改革的顺利推进。尽管如此，毛泽东对土地改革的艰巨性仍给予了充分的估计，他在中共七届三中全会上发表的讲话中指出：“在土地改革中，我们的敌人是够大够多的。”“我们要同这些敌人作斗争，在比过去广大得多的地区完成土地改革，这场斗争是很激烈的，是历史上没有过的。”①他明确要求不要采取四面出击的政策和战略策略。在这之后几天召开的中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议结束时，毛泽东再次强调指出：“战争和土地改革是在新民主主义的历史时期内考验全中国一切人们，一切党派的两个‘关’。”他号召大家：“打通思想，整齐步伐，组成一条伟大的反封建统一战线”，像过好战争关一样，过好“土改一关”②。为了过好“土改一关”，中共七届三中全会确立了土地改革的总路线，即：“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤地有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。”③这条总路线的核心是孤立地主阶级，团结一切可以团结的力量，以“组成一条伟大的反封建统一战线”，减少这场变革的成本，保障废除封建地主阶级剥削的土地所有制这一根本目标政策的顺利实施。（一）《中华人民共和国土地改革法》的各项阶级、阶层政策都以构筑一条“伟大的反封建统一战线”为出发点和落脚点经过充分酝酿而不断完善的《中华人民共和国土地改革法》所规定的各阶级、各阶层的具体政策，都以构筑“一条伟大的反封建统一战线”为出发点和落脚点，很好地遵循并体现了土地改革总路线的原则。这里，就其中各阶级、各阶层政策在这方面的成功经验作一分析。第一，关于地主的土地及其他财产的政策。这是土地改革中关系到地主阶级的反抗程度及社会秩序是否平稳有序的重大问题。新中国在制定土地改革中对待地主的政策所掌握的原则是，“废除封建阶级地主剥削的土地所有制”，“对于一般地主只是废除他们的封建的土地所有制，废除他们这一个社会阶级，而不是要消灭他们的肉体"。为此，《中华人民共和国土地改革法》规定：只“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋’’这五大财产，而对“地主的其他财产不予没收”。“对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠，自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。"刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中就此作说明时指出：“在今后的土地改革中，对于地主这样处理，和过去比较，是要宽大得多了。但地主中的许多人还是可能要坚决反对与破坏土地改革的，还是可能要坚决反对与破坏人民政府的。对于这些坚决的反动的地主分子，就应该坚决地加以惩办，而不应该宽容和放纵。，①这些政策的实施，尽可能地避免了地主铤而走险，从而为土地改革构建了一个相对平稳的社会秩序。第二，关于富农的土地、其他财产及债务的政策。富农是土地改革的中间势力，土地改革中关于富农的政策，是一个极其敏感的政策，也是在制定《中华人民共和国土地改革法》过程中讨论最多、最充分的问题。1950年3月12日，毛泽东在写给各大区中央局负责同志的信中指出：“土改规模空前伟大，容易发生过左偏向，如果我们只动地主不动富农，则更能孤立地主，保护中农，并防止乱打乱杀，否则很难防止。”为了不把富农推向敌人一边，在土地改革中，对富农采取在政治上中立和在经济上保护的原则。一方面，《中华人民共和国土地改革法》规定，“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产，不得侵犯。富农所有之出租的小量土地，亦予保留不动；但在特殊地区，经省以上人民政府批准，得征收其出租土地的一部或全部。”当然，《中华人民共和国土地改革法》对属于封建剥削性质的半地主式的富农所拥有的大量出租土地，仍采取了征收的政策，规定：“半地主式的富农出租大量土地，超过其自耕和雇人耕种的土地数量者，应征收其出租的土地。富农租入的土地应与其出租的土地相抵计算。”另一方面，《新区农村债务纠纷处理办法》将农民及其他劳动人民所欠富农的债务，由原来的废除改为有区别地处理，规定：凡利倍于本者，停利还本；利两倍于本者，本利停付；付利不足本利之一倍者，应承认富农的债权继续有效；付利已达本之一倍以上而不足两倍者，得于付利满两倍后解除债务关系；付利已达两倍以上者，其超过部分也不再退回。这种对农民及其他劳动人民所欠富农债务采取区别处理的办法，与土地改革的总路线相适应，既废除了农民所受的高利贷剥削，同时又减轻了社会震荡。第三，关于小土地出租者出租土地的政策。在土地改革前，有一些因缺乏劳动力，或工人、教职员、自由职业者等从事其他职业而出租少量土地者。新中国成立前的土地改革，对小土地出租者的土地没有明确规定，因而在实践中常常出现没收小土地出租者的少量出租土地的情况。新中国成立后，中国共产党和人民政府对小土地出租者土地问题给予高度重视，制定了专门的政策。1950年1月22日经中央人民政府政务院批准，并于同年2月颁布的《河南省土地改革条例》中，首次规定了小土地出租者保留土地的标准，即：“其土地数量在当地每人平均土地数百分之一百五十以下者，不得没收，并允许其继续出租。”刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中，对在全国实行照顾小土地出租者的政策作了充分的论证，指出：“因为我们估计这种小块的出租土地总数，不超过耕地总数的百分之三至五。而照顾革命军人、烈士家属、工人、职员、自由职业者以及因从事其他职业或因缺乏劳动力而出租土地者，乃是必要的。因为在中国对于失业及丧失劳动力的人员还没有社会保险，而这些土地多又是各人劳动所得购置者，故保留这一部分土地，并由其继续出租或自耕，是有一些好处的。”①因此，《中华人民共和国土地改革法》规定：“其每人平均所有土地数量不超过当地每人平均土地数百分之二百者（例如当地每人平均土地为二亩，本户每人平均土地不超过四亩者），均保留不动。超过此标准者，得征收其超过部分的土地。”同时又规定：“如该项土地确系以其本人劳动所得购买者，或系鳏、寡、孤、独、残废人等依靠该项土地为生者，其每人平均所有土地数量虽超过百分之二百，亦得酌情予以照顾。”这里所规定的小土地出租者保留土地的标准，比5个月前中央人民政府政务院批准的《河南省土地改革条例》规定的标准还有所提高。实践证明，对小土地出租者实行照顾政策，既起到了社会保险的作用，又避免了这一阶层对土地改革可能形成的阻力。……
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