【编者按】火耗，早在宋代就已出现。作为一种重要的附加税形式，与晚明以来中国经济日益货币化关系密切。从法律上讲，火耗是解送正项钱粮的附加费用，用以弥补白银在熔化为大块银锭并解送中央政府过程中不可避免的损失。粮户缴纳的银两与解送中央所要求的标准纯度之间的差异也会造成损失。尽管实际的损失只有百分之一二，但地丁钱粮的火耗率从明末到18世纪一直稳步提高。同时，火耗这一术语包括了几乎所有依一定百分比、普遍存在又没有特定名目的加派。
火耗的不确定性及它与实际银两损失的关联日益疏远，使它立即遭到了中国新的满族统治者的禁止。作为改革，“火耗归公”的基本含义是，将各种地方官员偷偷摊派的附加征收全部归纳起来，按照一个公开的比例征收，集中起来分配使用。然而此项改革争议贯穿始终，一直延伸到乾隆朝。本文节选自曾小萍著《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，中国人民大学出版社，2020年4月。澎湃新闻经授权发布，原文注释从略，现标题和小标题为编者所拟。
随着雍正皇帝的去世，出于对儒家仁政原则的重新关注，实施了一些措施，这致使火耗归公到了18世纪末就已无法实行。然而，在中国，简单的传统哲学并未成为强大中央集权国家发展的障碍。在儒家轻徭薄赋以及爱护“子民”的训诫背后是更为根本的清朝后期经济和社会的现实。
即便是在雍正朝，经济和社会条件的千差万别，造成各省在实施火耗归公时多种多样的变化。与欠赋和亏空相关的一些附加问题导致了针对官僚的大范围改革，以消除政府官员的不法行径，但是它未能解决书吏和衙役的中饱问题。而且，在外地主所有制和土地的集中，特别是在富庶的江南数省，开始对政府赋税征收能力形成新的威胁，而这些赋税是火耗归公改革成功的必要条件。
在18世纪中国经济中，农业部门占主导地位，国家必须依靠来自土地的收入。由于这种依赖，自然就会关心政府的需求不能超过人民的缴付能力。一方面，传统的轻徭薄赋论调的再度出现反映出政府和地方精英为农村的生产而展开争夺，但它也显示出这样一种意识，即清王朝统治人口的增长将减少中国正在增长的人均收入。
要使火耗归公继续发挥震慑腐败以及使政府更大程度地参与地方经济发展的作用，必须做两件事。必须保护地方对火耗收入管理的自治，以确保经费的征收和分配的灵活性。同样重要的是，地方政府必须有能力提高收入水平，以满足随着经济和人口的增长必然带来的政府服务开支的增长。在雍正以后，这两个条件都不复存在。通信技术的落后以及征收农业赋税所遭遇到的种种困难驱使官僚要控制地方公费的支出。同时，担心提高赋税将引发不稳定甚至是大众的反抗，也限制了地方政府合法收入的提高。
乾隆时期对于火耗归公的修正不是刻意要毁掉改革，但对改革的破坏恰好就是它们所带来的后果。到了乾隆末年，地方官恪尽职守甚至比五十年前更为困难，而腐败成为统一的中国政府生存的绝对威胁。
乾隆即位之初
与宋朝的王安石变法不同，雍正时期的改革并没有造成官僚集团的极端分化，雍正皇帝去世后并没有将以他的名义进行的改革彻底颠覆。部分原因归结于废除丞相所带来的“内阁政治”的衰落。尽管雍正皇帝努力使人相信他统治时期改革的实施是顺应“基层”的要求，但在皇帝之外，政策的形成并没有一个明确的讨论场所，因此任何对于火耗归公改革的直接攻击看起来都是针对皇帝本人的。考虑到清朝太监、皇室成员以及中央各部院大臣都受到极大抑制，情况更是如此。此外，雍正皇帝过早去世，他创立的不会带来争议的任命皇位继承人方法，排除了围绕皇位继承的派别之争，而这曾使得康熙皇帝在他的统治晚年心力交瘁。雍正皇帝对奏折制度的精妙运用以及大员的简任制度确保了大多数掌权的官员支持他的改革并忠心耿耿地执行改革达十年以上。其中许多官员在乾隆继承皇位二十年后仍然身居津要。
然而反对火耗归公者大有人在。在新皇登极后最初的数月内向他进言的大员并不少见，接受这样的忠告是新统治者愿意广开“言路”并以圣明姿态统治的一个标志。随着雍正皇帝的去世，很多奏折上报乾隆皇帝，尽管有一些确实对于纯洁政府问题提出了特别建议在这些取消编制财政簿册腐败的建议中，有的呼吁官员应在他们的职位上有更长的任期，以对辖区有更全面的了解；并建议要求那些已被豁免赋税的地主，也要向他们的佃农收取更低的田租，使佃农一体享有恩惠。但它们大多只是要求提升官员操守的老套说辞，其中有一些是关于火耗问题的。
尽管看起来没有人大胆建议立即废除雍正改革，但是许多具奏人公开地批评火耗改革的一些方面。旧有的火耗合法化将导致新的、超过火耗额的非法加派的说法再起，咄咄逼人。即便勉强承认火耗作为公费和养廉的来源是必需的，改革的批评者仍坚持这仅仅应视作权宜之计。他们声称，即便是雍正皇帝也发过誓言，当亏空弥补清楚和库储丰盈之时，火耗将逐渐地减少乃至最后禁止。直到这时，人们强烈要求新皇帝减少火耗征收，只要满足养廉和公费的最小需求即可。如此一来，即便是那些想侵贪的人也无从置喙，并且所有人都知道火耗只能减少而绝不能增加。
这些上折人对政府的本质有一些基本的认识。首先，他们的全部争论反映的是在一个静止社会里的信念。许王猷是以传统的善政之道作为他奏折的开始。确保国库丰盈，首先是确保人民生计的丰盈，而确保百姓生计丰盈在于轻徭薄赋，用许王猷的话说就是：“天地生财止有此数，不在官则在民。”他认为一文钱不作为赋税上缴政府，就是为普通百姓造福的一文钱。
这种信念与地方行政的无为思想密切相关。作为京官，这些人对于公共服务的真正需求没有什么了解，他们似乎也认识不到这些可能给百姓带来的好处。有给事中后来甚至建议减少火耗使其等同于养廉，他的理论是，任何用于地方开支的经费应从正项的存留部分支用。如前所述的，存留的地丁钱粮不足以满足地方管理的开支，是实施火耗归公改革的主要原因之一。假如舒赫德的建议付诸实施，会即刻导致非正式财政体系的翻盘。
最后要说的是，尽管火耗归公的批评者承认改革在消除官员的腐败上具有效果，但他们仍对地方官员极不信任。在他们看来，州县官总是寻找新的方法剥削人民。此外，他们认为在贪婪的官僚眼中，火耗归公这种加派形式合法化的结果就是使所有加派的合法化。
值得注意的是，大多数奏折都显示出对改革某种程度的无知，尤其是关于改革是如何出台的。其中包括一些细小的错误，比如认为倡议改革之时，田文镜已是河南巡抚。而其他的错误则严重得多，比如说，雍正皇帝即刻令所有州县官将火耗直接解送布政使，或说，朝廷赞同在各地迅速并统一实施改革。似乎没有人认识到，长期的酝酿和适应过程才使改革达到了今天这样的状态。这些和其他一些错误观念，无疑更容易在体制内倡导变化，这将从根本上改变改革最初的意图。
在这些奏折的大多数送达乾隆皇帝时，他还在服丧期，它们主要是由大学士处理。在大多数情况下，官员的善意只是被简单地以“无庸议”予以否决。然而，至少有两份要求降低火耗的奏折，朝廷感觉到需要详尽的讨论。
它们一致认为，百姓将从火耗征收的减少中获益，但也关心消除了这一加派，州县官的养廉就没有了来源。大学士没有同意降低火耗的要求，但确实建议皇帝发布一道措辞强硬的上谕，斥责超出法定额度的盘剥并且认可具奏人的火耗只能减少而绝不能增加的提议。此奏折是对许王猷、谢旻所提建议的答复。
乾隆帝的看法
乾隆皇帝自己对于火耗的看法模棱两可。一开始，他努力向臣民表明要效仿乃祖康熙皇帝，做仁慈君主。许多人认为他豁免积欠是对于雍正朝后半期实施的严猛清查的批判。乾隆皇帝也取消了对于火耗收入的清查，这清查是雍正皇帝去世前不久制定的。同时，他听取了大学士的意见，发布了一道禁止以后增加火耗的上谕。数省遵循了新的统治精神，降低了火耗征收率。在江南采取这一措施是因为随着火耗归公改革的实施，这里的火耗率实际上已被提高。因为这一地区的税率已是帝国中最高的，因此人们认为火耗负担对纳税人不公平。四川火耗率为25%，是帝国中最高的，降到了15%，与贵州、甘肃持平。然而，两年以后，皇帝同意所有的省份以平余的形式增加它们的公费，平余是最初向部解送钱粮时的一小笔加派。这里的平余大概是指用以弥补解往户部赋税银两成色不足的费用。这一做法的采纳，是承认地方政府正承受着公费预算的短缺。
乾隆
在整个统治最初几年，乾隆皇帝从未质疑过乃父的改革对于打击各省腐败的重要性，也没有支持那些奏请废除火耗之人。即便如此，他在火耗问题上为数不多的声明反映出他基本上同情对火耗归公的批评，即各省对于新创立的地方经费制度处置不当。
即便是不能彻底清除火耗归公，它的诋毁者至少可以游说，对地方财政进行更为严格的监督。这使人想到在雍正时期，火耗的收支完全听命于各省政府。除了1730年的一道上谕要求户部通过养廉额的调整外，没有要求各省向中央上报任何火耗事宜。这种经费的存储、审查以及递解和分配的办法，完全由各省督抚以及布政使掌握，尽管在皇帝督促之下，大多数省份已采纳了将火耗直接提解布政使的做法。允许地方政府在处理它们自己的收入上拥有前所未有的自由，目的是同意地方财政有足够的灵活性以适应地方的需要和变动的财政状况。
不相信地方官员能公正地管理他们自己的财政，这种担心甚至在雍正皇帝去世之前就出现了。1735年，福建布政使张廷枚发现他的前任账目上有一笔87000两的差错，这促使张廷枚提议对存储于藩库的所有公费和养廉进行奏销。结果，雍正皇帝同意对所有火耗展开清查，这一命令后来被乾隆皇帝取消。然而，雍正皇帝未同意张廷枚的第二个请求，即各省将每年的公费和养廉编制簿册，与每年正项钱粮奏销册一起送往户部进行核销，这将会极大破坏改革提供给各省的财政自治。
雍正皇帝尸骨未寒，各种意在强化对地方财政控制的措施纷纷出台。首先是对火耗征收整齐划一。雍正时期，官员已成功地固定火耗征收率并降低了现存的习惯性加派的水平，但是火耗征收占正项钱粮的比率，各省之间以及部分省份内部仍不一致。例如在直隶，数个州县根本不征收火耗，而其他的州县火耗征收率为5%-16%，这取决于正项钱粮的多少及百姓的缴付能力。户部承认地方条件的差异造成了各省不可能一致。然而，御史杨嗣璟上折，建议各省内部的火耗率应该相同，这样方便中央政府对于地方财政的监督并且使得操纵征收率、牺牲粮户利益更为困难。
各省迅速地抵制了对它们财政事务的干预。在那些火耗率已经统一的省份，这种提议被斥为对省财政自由支配原则的恶毒侵害。一些火耗率确实不一样的省份官员则主张，地方状况各异，统一是不可能的。这一提议最终失败了十年后，仍有官员奏请有必要征收统一的火耗额，但是某种统一的标准对于预防帝国将近两千名地方管理者的腐败是必需的，这种观念继续拥有许多拥护者。
在此问题上经过了四年的沉寂后，新皇帝以对火耗归公改革政策的重要声明开启了他的第五个统治年头。声明开头哀叹大小官僚缺少廉洁，这与中国王朝统治史上数以百计的皇帝表示不满的谕旨并无不同。这道上谕含有的不寻常的事实是，乾隆皇帝第一次将火耗和其他从法律上和通行做法上都是中央政府独有财产的其他形式赋税相提并论。雍正时期，人们在论及与火耗有关的税收腐败时，总是认为这是火耗与正项钱粮和杂税不同所带来的后果。至此，乾隆皇帝已经实现了总有一天火耗将与正项同等对待的预言的第一步。
此并非无心之举，乾隆皇帝的目的是对以前的改革予以革新，对于这些革新的实施，就需要比乃父的时代更为中央集权。尽管乾隆皇帝承认火耗归公在将官员从财政困境中解脱以及使百姓摆脱赋税重担方面很成功，但他也对许多官员继续沉湎于过度、不必要的开销大为光火，为了整饬地方收入的管理不善及滥支，他下令户部全面重新评估地方政府的财政运作。
要完成这一任务，就要求巡抚和总督评估他们辖区内每一笔开支，并厘定章程。一经户部同意，这些支出款项将作为一种预算，地方每年的收支将与此进行比较。每一位官员的养廉也将以此种方式加以对待，尽管分配数目会依官员在任时间和是否署理这个官缺的情况有所变化。雍正时规定：署理一个以上职位的官员只能拿所署理职位的一半养廉。这一决定背后的假设是，尽管官员要求额外的经费以维持第二个衙门的运转以及额外属员的开销，但不需要用于生活部分的支出，这已由头一个职位的养廉所支付。剩余的养廉归还藩库，向所有官员提供公费。依靠这些数字，巡抚和总督将决定哪些官员耽搁了经费的征解或是超出了法定的火耗支付数目。每年年终，省里将提交地方收入节余、已支以及亏欠的清册，供户部核销。
按这种做法，皇帝授户部全权对各省火耗的开支进行核销，这与对于正项钱粮的或准或驳一样。同时，这道上谕要求将开支分类，并为每一项公费开支设定合理的数额，这极大地限制了地方政府官员改变省里的款项以适应变化的财政需求的权力。火耗归公的批评者对地方官员不信任，以及对火耗合法化将产生新的加派的关注，使他们赞同加强中央政府对于各省的收入和支出的监督。皇帝对他们的这种担心也表示赞同。但始料不及的是，正是强化对于各省收入更为严厉的控制，可能产生他们本来想要反对的结果。我们将会看到，户部对于火耗全面核查的结果，极大阻碍了地方财政平稳运行，确实使得火耗看起来等同于正项。
火耗管理方法上的改变未能使最坚定的雍正改革的诋毁者平息下来，一个关键的问题依然没有解决。火耗的合法化征收和提解藩库的做法是否遵循了人们所接受的传统善政的信条呢？对于忠诚的官员和普通民众来说，它是可怕的苦难之源吗？这一问题似乎长久萦绕在总是关注自己的明君形象的新皇帝心头。最终，在1742年初，乾隆皇帝决定通过将是否继续实施火耗归公作为贡士们殿试题目的一个部分，将此公之于众，进行讨论。
在给士子所出的试题中，乾隆皇帝公开地表明自己对于父亲改革评价的游移不定，主要的原因是火耗归公改革可能与古人之道不符。乾隆皇帝引经据典，承认轻徭与薄赋作为统治者对人民的仁爱表现的重要性。清朝没有力役之征，因此绝不会侵犯头一个即轻徭的要求，但是乾隆皇帝疑虑：将正项钱粮之外的火耗合法化是否构成对后者即薄赋的侵害呢？如果它在古代不存在，那今天何以能被宽恕？另一方面，它仅仅是近来才置于官方的监督之下，那我们怎样才能知道它在圣贤的时代就不存在呢？在走出了最初的两难困境后，乾隆皇帝转向了由分析仁政的经典表述所带来的现实问题：目前的财政政策会对政府和人民产生怎样的影响？
乾隆皇帝很快反驳了改革的反对者所声称的，雍正皇帝利用行政手段制止腐败是他作为皇帝无法激励官员操守的结果。当然，这种批评的依据是儒家为政之道在于人治而不在于法治的古训。不容易反驳的是谴责火耗的征收构成了加赋，这不仅是对古人反对重赋的亵渎，而且也是对1710年康熙皇帝永不加赋承诺的践踏。违背先人至高无上的仁慈法令，正是这个帝国不再纯洁的标志。即便如此，总是存在着这样的可能，即那些改革恰好是王朝提高百姓的生活必须做的事情，而正在叫嚷的批评事实上是那些希望通过使火耗回归个人加派状态以从中捞取好处的人做的勾当。
火耗归公的前途
正是这种混乱，促使皇帝将火耗归公的命运问题交给殿试的士子们。身为有品望之人，他们最近才从地方抵京，能够判断改革是对百姓有利还是有害，他们可能帮助皇帝下决心是否要改变法律。
看起来乾隆皇帝征求对火耗意见的愿望是真诚的。在殿试的开场白中，他要求士子们坦诚相告，不用担心因表达了与众不同的意见而受到惩罚。在同一天所发的另一道上谕里，他指示大学士鄂尔泰和张廷玉，令阅卷官特别关注答卷中有关火耗的部分。凡是提出有实施价值建议的作者将被选出，获得陛见的荣耀。此外，另有单独的命令下达给九卿、翰林、科道和各省督抚，要求他们分析雍正皇帝的改革。
然而，乾隆皇帝在火耗归公问题上的犹豫不决，可能在于他对改革利益的质疑要低于被人视作与雍正皇帝一样的残暴和不义的统治者的担心。他是否真的寻求对火耗利弊的公开讨论，还是希望下令继续改革，可能只是做些微调而已？与乃父不同，乾隆皇帝不愿大张旗鼓地向“舆论”挑战。雍正皇帝从未利用古代的先例或是帝国整齐划一为借口来提出公共政策问题。可能乾隆皇帝正考虑要废除改革，但如果是这样，我们如何解释当他看到所期盼的意见之时的出奇愤怒呢？从乾隆七年四月十六日的上谕可知，没有一份答卷认真思考了眼前的这件事。一些试卷东拉西扯，全然与火耗无关。那些提到改革的人似乎也对它懵懂无知，即便有所建议，用乾隆皇帝的话说，也是万难见诸实行。总之，乾隆皇帝认为他们的回答是愚蠢的和毫无见地的。
不可能如同乾隆皇帝让我们相信的那样，全部的答卷都是空洞无物或远离主题的。他上谕的大部分内容更强调官员需要遵守法律，特别警告那些“陈奏纷纭”、质疑政体的官员。他说，这些官员本应受到惩罚，但是因为这些奏折是响应号召建言的上谕而上奏的，因此他格外施恩。然而，这类举动以后会被视为“妄言”而受到惩处。这种痛恨本不该针对提出其他无关事情的官员，但乾隆皇帝的确提到了利用这一时机要求开捐的官员和另一位提出铸币建议的官员。然而，尽管原始的奏折已不复存在，但皇帝打击“妄言者”，尤其是他对那些怀疑政体的官员的严正告诫，显示出相当一部分官员没有对火耗归公的改善提出建议，反而径直要求将它废除。
谭行义的奏折证实了这一点。仅在皇帝号召官员和士子们协助他决定改革的命运提出两个月之后，他就上了这份奏折。谭行义提出，现在火耗归公的反对者很多，并将他们分为两类：赞成将它作为一项公共的加派彻底废除的“归民”派，赞成州县官保留它而不必向藩库提解的“归官”派。
数年后，御史赵青藜上奏，揭示论辩两方所提论点的本质，并对双方进行了驳斥。归民，实际上意味着火耗，不论是作为公共的还是私人的加派，都将不再征收。这可以称为纯化论论者的观点（purist view），因为所有的人都会同意火耗起源于一种非法的、一开始就不应征收的加派。赵青藜承认从道德的观点来看这种立场是正确的，并且如果贯彻实施的话，有很多的好处。但“格于时势”，终不可行。现在，利用火耗，政府的支出和每位官员的养廉有了稳定的收入来源。他希望，皇帝不要忘记这一事实，并从国家和社会的长远福祉予以考虑，而不是试图迎合当前的舆论。
那些赞成火耗归官的人并不是要将火耗全部废除，只是希望它回到私人征收的状态，由州县官员自己征收并使用，这是改革之前就已存在的方式。对于这种方法，有人主张，官员仅仅征收他们所需要的火耗并根据需要对火耗率有所通融。很显然，归官派与散布归公就是加赋思想的是同一群人。但是，令赵青藜困惑不解的是，既然没有外部规章制度的制约，这种方法如何能保证民众缴纳的火耗不会增加。
赵青藜在四个方面对归官派予以回击。首先，如果火耗定额被取消，州县官有权自主征收火耗，那么没有什么能保证将来的州县官不会对百姓重新进行无节制的剥削。其次，如果火耗归于州县官，它将再次变成他们的私人财产。当地方公务增多，他们将不得不向人民进一步加派以弥补已经用于他们个人花销的经费。大小官员因需用经费将回到彼此庇护的做法上来，从而不可能对地方财政进行核查。再次，如果一个人赞成火耗归于州县官，那么这个人也就同意回到向上司呈送规礼以及伴随这种陋规的偏袒和行贿的老路上。最后，赵青藜指出，火耗归公有着再分配的作用，如果州县官持有他们的火耗，那么在税额高的地区就有所剩余，而在那些赋税低的地区，执行公务就有很大的困难。
除了对于那些愚蠢的回复意见表示愤慨外，乾隆皇帝数月都没有对耗羡问题采取任何行动，可能是让人们知道他对先前的回答表示失望，并正等待进一步的讨论。《皇朝经世文编》收录了数份为改革辩护的奏折，它们可能是这第二批回应的一部分，因为这年底大学士上奏说“舆论”压倒性地站在赞成保留改革的一边，正如同这些奏折所表述的一样。概括而言，它们要表达的是：（1）火耗并不是雍正朝的一项发明或产物；（2）对于百姓的赋税负担，火耗归公没有增加而是有所降低；（3）火耗作为地方政府收入的来源不可或缺；（4）不存在火耗合法化将导致火耗被视为正项的危险，从而会刺激额外加派。
这些论点并不新鲜，但是它们表达的方式却凸显了更为激进的改革赞成派与保守的反对者之间的不同。考虑到帝制晚期火耗的推广与经济货币化和多样化之间的联系，那些寻求禁止征收火耗的人与那些著述中充斥着对中国古代农业怀旧情愫的人常常是同一类人，就不足为奇了。在土地被划分成井田的年代，每个人都心满意足地从事耕作，不需要争论什么讨厌的东西诸如火耗的优缺点，人们的生活也不会受到不平等的土地分配的威胁。至少有一位改革的拥护者曾恰如其分地指出，这一无差别的农业天堂从未存在过，既不是天堂的消逝，也不是强征火耗应对中国大众的困境负责，现在所需要的是努力提高农业生产力并认识到，正是勤奋和辛勤劳作可以带来经济的繁荣，而不论人们占有多少土地以及与土地的关系如何。事实上，继续实施火耗归公有助于增进大众的福祉。分散开来，火耗只不过是成百万的个体纳税者口袋里的一些不能增殖的铜板而已；但集中在仓库，作为一种收入，它对于公共事业和其他有益于大众的项目的意义则是不可估量的。
乾隆七年（1742）十一月，内阁宣布了对于火耗问题的裁决。应征意见从帝国四面八方纷至沓来，一致的看法是火耗归公保持不变。据大学士们讲，他们收到的一两个不同的意见表明它们没有认清形势，并未理解“量入为出”的需求。最终要保留火耗归公，是承认了没有别的政策可以解决地方和省里正规经费紧迫的需要。那些反对它的人所持的正义是于时无补的过时想法。
此次内阁并未对火耗归公给出详尽的解释。然而，它确实阐明了一个由改革的支持者提出的问题。几位具奏人认为，户部对于火耗收入的强行检查背离了雍正皇帝的初衷，其中，特别是孙嘉淦，指出现在管理火耗归公分配的日益严厉的章程将破坏改革在消除地方腐败上已有的全部成效。未经户部批准的开支仍将不得不加以弥补，不论是通过克扣属下，还是底层的官员向百姓征收附加税。已过世的雍正皇帝坚决抵制任何取消地方对火耗经费处置权的提议，并非没有理由。内阁认为户部对地方财政全面督察无力，在运用权威极力阻止地方官员行动自由上同样如此。然而，他们最为关心的仍然是对地方官员道德的不信任。每年对各省火耗簿册进行奏销是他们能够真正控制侵贪和养廉及公费过分支出的唯一办法。
在听取了内阁的意见后，乾隆皇帝发布了自己对于火耗归公前途的声明。他也得出结论，认为改革对于国家及其人民的管理来说绝对必需。在评说了改革的历史和改革对于地方财政的重要性之后，乾隆皇帝更试图回答批评者对于他父亲最具有争议的政策指责，他的腔调几乎就是一位受到了伤害的父亲向他忘恩负义的孩子在倾诉。
乾隆皇帝首先使臣民相信，火耗归公是怜爱人民和保持统治秩序的愿望的产物，它并不像有些人所认为的，是专为了增加中央政府的收入。若国家同意地方政府向自己的人民榨取资源，它是不会从中受益的。乾隆皇帝接下来说道，事实上，在整个帝国仅有两三个省份，它们征收的火耗可以满足省里和地方的全部开支；在其余省份，中央拨付正项以弥补那些不足。乾隆皇帝沉痛地说，这一点官员和百姓并未完全意识到。
乾隆皇帝向官僚论及自己在此事上的犹豫和思考的痛苦，特别是他怀疑，那些赞同火耗“归官”的人实际上意在满足他们个人的贪欲。乾隆皇帝以劝诫所有官员廉洁作为结尾，再一次表示，对火耗归公坚信不疑。改变现有章程不仅会使人们贪心，而且更为糟糕的是，它将取消已去世的雍正皇帝对于人民的仁慈和对于官员教导的遗产。对于火耗归公来说，前途似乎得到了保证。但是那将是怎样的前途呢？
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