秦汉人如何制造“地方政府”？

本文为《制造“地方政府”——战国至汉初郡制新考》导言部分，台大出版中心，2021年11月。

地方政府是国家组成的要素之一，是王权控制社会的重要凭借。战国秦汉郡县制是传统中国两千年地方政制之源，是了解古代中国的关键钥匙。杨宽1955年初版的《战国史》，所描绘的战国郡县制图景至今仍有无数学人诵读；严耕望1961年初版的《中国地方行政制度史甲部——秦汉地方行政制度》，所建构的秦汉地方政制图景迄今在学界仍无可替代。两位大家对传世文献竭泽而渔，尽可能参照当时可见的兵器铭文、简牍、碑刻等出土文献，其搜罗及解读史料的高度，乃是著作难以被后人超越的主因。

杜正胜从《周代城邦》到《编户齐民》的研究取径，主宰台湾地区的中国上古史学界至今。细绎其思路，实为从“国人”到“庶民”的社会史脉络，关注的是一般人群。然而城邦的主体虽是人群，城邦本身却是周天子统治的万国，在一定程度上可视为某种地方政府。从地方政府的脉络切入，《周代城邦》下接的便不是编户齐民，而是郡县。春秋战国的国君、秦汉的帝王，如何将周天子统治的各个城邦逐一郡县化，遂行“郡县城邦”（“郡县”为动词，以“城邦”为“郡县”之意）、制造“地方政府”，无疑是中国史的重要课题。

二十世纪后半叶以来，简牍文书、玺印封泥、兵器铭文等战国秦汉出土文献如雨后春笋般冒出，带给我们重新省思战国秦汉郡县制的契机。二十一世纪初的今天，在新材料的整理与研究基础之上，与前辈大家对话，重建古代中国地方政府的概念、重写古代中国地方政府的历史，已是当代学人不可推却的责任。本书企图抛砖引玉，以阶段性成果提供学界探讨战国秦汉郡县制是否存在不同的面貌，从制造“地方政府”的角度切入，思考古代中国地方政府研究是否可能另开新境。

何谓“地方政府”

当代中文世界对地方政府一词的运用已习以为常，但“地方政府”终究是来自西方的现代概念，秦汉以降的传统中国虽有类似西方地方政府的官署，但概念与历史之间并非总能密合无间。传统中国地方政府的内涵实则变化多端，本书无意为其建立一个普遍的定义，只想指出“地方政府”的最宽泛定义也许是中央政府在地方上设置的诸种官署。此定义固然易于掩盖诸种官署的性质差异，却有助于学者探索诸种官署在地方上的互动关系，进而辨析地方政府究竟是中央政府权力的延伸？还是地方既有势力的体现？触及传统中国政府究竟是“中央集权”抑或“地方分权”的根本命题。

就秦汉时期而言，郡、县可谓当时最常见的“地方政府”，向无争议。但封建制度的残余如王国、侯国，在县之下的基层政区如乡、里，中央政府的外派官署如都官，羁縻少数民族的政区如道、属国，监察官署如州，诸种中央政府在地方上设置的官署，却未必皆被学界视为“地方政府”。本书并不关心秦汉时期王国、侯国、乡、里、都官、属国、道、州等诸种官署是否为“地方政府”，而是想透过诸种官署性质之复杂，反思最常见的郡、县官署的性质。传统中国的“郡县”真的可以和西方的“地方政府”概念密合无间吗？某些时空下的郡县性质是否逸出“地方政府”之外？

就时间而言，本书既将“战国”郡县制与“秦汉”郡县制放在一起审视，又将“秦汉”郡县制至少分割成秦、汉初、西汉中晚期、东汉、三国等时段，企图追究不同时间的“郡县”背后的本质。在国家形成的视野下，战国至汉初处于将城邦“郡县化”的阶段。郡县制既要取代城邦、在地方上遂行统治，又要改造城邦、在地方上建构新的政府，战国至汉初是传统中国制造“地方政府”的关键时期，也是本书的主要舞台。

就地域来说，律令规定的边郡与内郡之别，关中、齐鲁、山地、滨海等自然及人文地理区差异，导致每个地方政府均有自身特色。《汉书．地理志》记载元始二年（公元2年）汉朝地方政府有“郡国一百三，县邑千三百一十四，道三十二，侯国二百四十一”，今人面对103、1314、32、241等两千年前的数字化史料，难免下意识将不同区域的“地方政府”视为铁板一块，忽略聚合成这些数字的每一个地方政府皆有其特殊性。其实别说不同地域的郡县乡里有其差别，就算是同一个地方政府如南郡、临湘县，在战国至三国诸时期也各有差异。本书透过战国七雄的秦与楚、秦三十六郡中的洞庭、汉初诸侯王国的楚与齐等个案，企图揭示区域研究在地方行政领域中的意义。

出土文献研究向来以“碎片化”为学界所讥，其根本原因来自于出土文献往往有较为明确的时空坐标。时空坐标既然清晰，出土文献便可精准反映出某一时期与地域的现象；但也因时空坐标“过于”清晰，出土文献反而无法直接成为其他时期与地域存在某些现象的证据。本质既然如此，出土文献研究也就难以摆脱“碎片化”的诟病。出土文献不能反映整个时代与整个中国，实乃势所必然。

本书想稍加反思的是，出土文献研究“碎片化”的批评固然在理，但什么样的材料才能避免“碎片化”，反映出一整个时代与中国呢？若以同样严格的标准，检视传世文献的时空坐标，史传人物所能反映的历史现象其实也只局限于某一时期与地域；传世文献对历史现象的概括描述，更不宜轻信其证据力度足以涵盖整个时代与中国，反而可能只代表文献书写之际的时期与所在地域，甚至可能只反映文献作者的个人观点。如此观之，传世文献也同样是一个个小碎片的丛聚整合，而我们对古代中国的诸种整体印象，或多或少来自于文献碎片的放大，并非完全精准可靠。“碎片化”在当代历史学界无疑为负面用语，但出土文献的碎片性质恰恰刺激我们去认清诸种辉煌宏大的整体史观，实来自于一个个碎片迭聚的建构与幻化。出土文献既有助于我们破除既有的历史成见，更有益于我们去建构新的历史认识。既破且立，出土文献的碎片性质也就有了积极意义，不宜径以负面视之。

与普遍性的建构背道而驰，是批评研究“碎片化”的主要理由。但“碎片化”并不等于特殊性。出土文献的特殊性看似显而易见，普遍性则不易论证。其实特殊性与普遍性往往交织于史料之中，并未清楚标示。出土文献固可清晰反映某一时期与地域的现象，但该现象究竟是一时一地的特殊性，还是整个时代与中国的普遍性，若无相参照的史料，则不易辨明。重视出土文献的普遍性，以之代表整个时代与中国，有论证跳跃之嫌；强调出土文献的特殊性，认为其反映某一时期与地域的特色，亦难免滥用默证之讥。只有不阐释出土文献的普遍性与特殊性，单纯描述其所反映的现象，方可避免出错的可能。但随着碎片的不断迭聚，某些出土文献的普遍性与特殊性已有阐发的可能，此时若仍保守以对，难免陷入材料新颖、结论陈旧的“似新还旧”窘境，未免辜负了大好材料提供的契机。

本书希望从制造“地方政府”的角度出发，正视出土文献的普遍性与特殊性的正反相生。但受限于篇幅与学力，本书只能先以战国秦汉中央政府与地方政府之间的榫接点——“郡”为研究主轴，藉此探索古代中国地方与中央之间的关系。本书关注战国、秦、汉初诸时代的特殊性，写作安排却不以时代为序；本书尝试以地方行政的普遍性原理为全书框架，但普遍性原理并非本书的终极关怀。本书最终希望能为读者呈现出历史的复杂性：时代特殊性的背后存在一贯的普遍性原理，普遍性原理却又随着不同时代而有所改变。历史学既能容纳社会科学，又独立于社会科学之外，其例或如是。

包头附近的秦长城遗址

从“郡县城邦”到“共治天下”

战国秦至汉初的郡制，从军区逐步发展成职权完备的地方政府，但一直具备中央外派的性质，是中央集权的有效工具。郡制既可协助中央政府遂行殖民统治，同时又受到中央政府严密监察，必要时甚至可被废除，不会尾大不掉。就中央集权的角度言之，这样的地方政府似乎已再理想不过，无须再行变革。

然而随着汉初中央政府废除了秦代的郡监御史，改采郡守、郡尉并行的郡制，堪称理想的三府分立之秦代郡制直如昙花一现。到了西汉中晚期，郡尉甚至成为严耕望所谓的“佐官”，无论地位、职权还是秩级，均不再能与郡守相颉颃。此时郡守已然独大，掌握六项重要权力：第一，对郡府官吏的控制权；第二，对属县行政的控制权；第三，向中央荐举郡内吏民之权；第四，对刑狱的决断权；第五，对财政的支配权；第六，对地方军队的支配权。严耕望所谓的“长官元首制”，虽不适用于秦至汉初的郡县制度，用来指涉西汉中晚期以后的“汉式郡县制”，目前仍恰如其分。故从秦到西汉中晚期百多年的时间，郡制竟然经历了从“三府”到“二府”再到“一府”的剧烈变革，其缘由不能不引起我们深思。

从“三府分立”到“一府独尊”，郡制的变革动力究竟为何？制造“地方政府”究竟是要制造怎样的地方政府？如果三府分立的秦代郡制服膺于中央集权的目标，那“三府分立”的破坏恰可说明中央集权不是形塑地方政府的唯一因素。从中央集权与地方分权的两极光谱来看，地方政府还须兼顾地方分权的目标与机能。因此完全服膺于中央集权的秦代郡制，并非理想的地方政府。西汉中晚期郡制转向长官元首制，趋于地方分权，自有其制度发展的内在动力。

正如中央集权不是形塑地方政府的唯一因素，地方分权也不是。从“三府”到“二府”再到“一府”，郡制趋于地方分权的发展历程极其自然流畅，很容易令人以为是自然而然的历史趋势，忽视实际历史进程中存在曲折、偶然、逆流等各种多元的演变可能。最终在西汉中晚期胜出的长官元首制，固然有着地方政府发展的内在动力，却不宜简单视为历史的必然。否则战国秦郡往三府分立的中央集权方向发展，又该如何解释？如果两者都是自然发展的历史趋势，为何会南辕北辙？参照“天下大势，分久必合，合久必分”之说，将地方政府的变迁过程理解为在中央集权与地方分权的两极光谱之间不断摆荡，固然可信。但除非摆荡符合必然规律，否则其间的转折与演进终究无法准确预测。既然每个转折点都有其独特性，我们就有必要一一为其寻求独立的历史解释。

因此只从中央集权与地方分权的二元角度去解释地方政府的演变是不够的，我们必须追问战国秦郡为何趋于中央集权？西汉之郡为何趋于地方分权？如果制度发展的内在动力无法解释制度自身，那从制度发展的外在推力入手，便不失为一条值得考虑的取径。看似巧合、但似乎并非巧合的是，这段时期的思想史演变正与郡县制的演变若合符节。既然三府分立的秦代郡制深受法家思想所形塑，推测西汉中晚期的郡制趋于地方分权，与儒家思想的兴起有关，或非无根之论。学界过去探讨儒家与法家的地方行政理念，往往过于重视“封建”与“郡县”之辨。事实上儒家与法家的郡县制理念亦有差异，“百代犹行秦法政”之说掩盖了汉代以降两千年无数儒生士人在郡县制上投注的心力。顾炎武“寓封建之意于郡县之中”的思想，可能早在西汉便有儒生将之实践。汉代循吏不仅在地方行政上发扬儒家的教化理念，贯彻“儒家式地方行政”，更可能是“汉式郡县制”的主要形塑者。制度演变的深层解释，不能不涉及思想与社会层面，“汉式郡县制”与儒家的关系值得深入求索。

“汉式郡县制”虽往地方分权的方向发展，但终究不比封建邦国，加上州刺史的监察等影响，“汉式郡县制”并未趋于地方割据、尾大不掉的极端，兼顾了中央集权与地方分权的理想，正如严耕望所言：“是以中央集权之形式宏地方自治之实效矣。”而《资治通鉴》记载汉宣帝之言：“与我共治天下者，其惟良二千石乎！”在一定程度上反映西汉后期在中央拥有专制皇权的皇帝，承认地方郡守是皇权的代理人，与“汉式郡县制”共享皇权的行使权。汉唐近千年皇帝与地方长官“共治天下”的行政格局，遂得以形成。这一看似寻常的“常识”，在西汉中期以前并不寻常。正如本书所言，战国秦至汉初的郡制，或为军区、或为三府分立的“秦式郡县制”、或有强烈的中央外派性质，均与“汉式郡县制”有较大距离，不具备与皇帝“共治天下”的功能。我们所熟悉的“汉式郡县制”，是在战国至西汉多元且漫长的帝国治理历程中，方得以脱颖而出。从“郡县城邦”到“共治天下”的历史脉络，正是本书对“汉式郡县制”形成期的概括，也是本书对秦汉人如何制造“地方政府”的回答。