第二节 官田和民田
秦汉时期封建土地所有权的等级差异，反映在土地占有关系上，主要是官田和民田的区别。在官田和民田的内部，又都各有不同的类型。官田之内，有官府直接管辖的田，有封赐高爵和官宦人家的田，有牧场，有屯田。民田之中，有受赐的田宅，有来自历史的继承，有来自买卖和兼并。在所有这些土地占有形态中，基本上都离不开小农对土地的占有和使用。
小农对土地的占有和使用
小农对土地的占有和使用，都是在小块土地上，由一夫一妻为主要劳动力的个体家庭成员，进行耕织结合的生产劳动。秦自商鞅变法，就推行这种制度。在这样的制度下，农民不同于奴隶，他们有一定的人身自由和自行生产的自由，他们的生产兴趣提高了。同时，他们也不同于村社成员，他们有了自己可以从事生产的固定的土地，不再需要定期轮换耕地了，他们成为跟土地密切结合的农民，这也必然提高他们的生产兴趣。农民生产兴趣的提高，是刺激生产力发展的重要因素。
战国中期，孟子在对齐宣王说到为民制产的重要性时说，“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为已。”这些话透露了战国时期那样社会大动荡的时期能不能为民制产，是统治者面临的巨大的挑战。商鞅以授田的政策招徕三晋之民，就是针对当时政治经济发展局势的一种有实际效益的办法。孟子作为一个思想家，针对当时局势的特点，提出了为民制产的方案。他说：“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜无失其时，七十者可以食肉矣。百亩之田，勿夺其时，八口之家可以无饥矣。谨庠序之教，申之以孝悌之义，颁白者不负戴于道路矣。七十者衣帛食肉，黎民不饥不寒，然而不王者，未之有也。”①这个方案的生活条件和生产条件是小农家庭所需要的，也是在一般正常情况下所可能作到的。孟子所说的庠序之教，也是要求从维护小农家庭的父家长制特点出发，进行相应的道德教育。孟子认为，实行这个方案，“然而不王者未 之有也”，这就是他对于历史前途的看法，认为小农经济必然要发展。当然，这在一定程度上还属于一种理想，但这也可能反映当时东方国家中已经出现的某些现实。
商鞅变法，就是要发展小农经济。他的办法，是运用法律，强力推行。他立了两条法。一条是：“民有二男以上不分异者，倍其赋。”②又一条是：“僇力本业，耕织致粟帛多者复其身；事末 利及怠而贫者，举以为收孥。”③第一条是督促个体家庭的发展，第二条是鼓励耕织结合的生产。秦始皇继承并发展了商鞅的政策。他在碣石刻辞自颂说：“男乐其畴，女修其业，事各有序。”在会稽刻石说：“饰省宣义，有子而嫁，倍死不贞。防隔内外，禁止淫泆，男女絜诚。夫为寄豭，杀之无罪，男秉义程。妻为逃嫁，子不得母，咸化廉清。”④这些刻辞，表明秦始皇特别注意维护小农家庭的父家长的特点，因而强调妻不再嫁、男不入赘以及男女有别的重要性，这都是从巩固和发展小农经济出发的。
耕织结合的小农经济，是自然经济占统治地位的具体表现，是封建专制主义得以进行统治的物质基础。秦汉时期的政治家和政治思想家都看到了这一点，因而强调“务耕织”在经济上、政治上以及思想意识上的重要性。《吕氏春秋·上农》说：“古先圣王之所以导其民者，先务于农。民农，非徒为地利也，贵其志也。民农则朴，朴则易用，易用则边境安，主位尊。民农则重，重则少私义，少私义则公法立，力专一。民农则其产复，其产复则重徙，重徙则死其处而无二虑。民舍本而事末则不令，不令则不可以守，不可以战。民舍本而事末，则其产约，其产约则轻迁徙，轻迁徙则国家有患皆有远志，无有居心。民舍本而事末，则好智，好智则多诈，多诈则巧法令，以是为非，以非为是。后稷曰：所以务耕织者，以为本教也。”晁错上汉文帝疏说：“民贫则奸邪生。贫生于不足，不足生于不农，不农则不地著，不地著则离乡轻家。民如鸟兽，虽有高城深池，严法重刑，犹不能禁也。夫寒之于衣，不待轻煖。饥之于食，不待甘旨。饥寒至身，不顾廉耻。人情一日不再食，则饥。终岁不制衣，则寒。夫腹饥不得食，肤寒不得衣，虽慈母不能保其子，君安能以有其民哉。明主知其然也，故务民于农桑，薄赋敛，广畜积，以实仓廪，备水旱，故民可得而有也。”①所谓“本教”，所谓“地著”，都说明了耕织的重要性。“地著”，用现在的话说，即把农民束缚在土地上。
马克思在《不列颠在印度的统治》中指出：“这些家族式的公社是建立在家庭工业上面的，靠着手织业、手纺业和手力农业的特殊结合而自给自足。”“这些田园风味的农村公社不管初看起来怎样无害于人，却始终是东方专制制度的牢固基础。”①他在《资本论》中又说：“资本主义以前的、民族的生产方式具有的内部的坚固性和结构，对于商业的解体作用造成了多大的障碍，这从英国人同印度和中国的通商上可以明显地看出来。在印度和中国，小农业和家庭工业的统一形成了生产方式的广阔基础。……因农业和手工制造业的直接结合而造成的巨大的节约和时间的节省，在这里对大工业产品进行了最顽强的抵抗；因为在大工业产品的价格中，会加进大工业产品到处都要经历的流通过程的各种非生产费用。”②马克思的论断，不只指出了耕织结合在生产本身上的特点，还指出它在社会经济发展中所起的作用。
秦汉时期，小农所用以进行生产活动的土地，来自几个不同的方面。有来自村社解体过程中的土地占有。村社解体了，轮耕制逐渐为长期定耕所代替，直接劳动者从而取得土地。商鞅废井田，开阡陌，使民得买卖土地，这就是承认农民对土地的占有，为他们取得土地提供机会和条件。有来自开荒过程中的土地占有。汉景帝元年诏：“郡国或硗陿，无所农桑毄畜；或地饶广，荐草莽，水泉利，而不得徙。其议民欲徙宽大地者，听之。”③由硗陿地区移往饶广地区，这就是一种开荒活动，因而可得到土地。又有来自官府授田者，有耕豪民之田及各等级地主之田者。小农的生产劳动，是在一小块一小块的土地上进行分散的个体劳动，也就是通过这样的劳动，使全国农田绝大部分得以进行生产。
《汉书·地理志》记汉平帝时，“提封田一万万四千五百一十三万六千四百五顷。其一万万二百五十二万八千八百八十九顷，邑居道路，山川林泽，群不可垦。其三千二百二十九万九百四十七顷，可垦不可垦。定垦田，八百二十七万五百三十六顷。”这些数字，大概是当时上计的数字，不会精确。如从这些数字来看，西汉晚期可垦未垦田之数与定垦田之数相差甚远。出现这种情况有复杂原因，但主要原因之一，应是劳动力的不足。
秦代官田的经营管理
秦自商鞅变法，为人们提供了土地兼并的条件。同时，秦对官府直接控制的官田，也有一套经营管理的具体办法，这在秦简资料中是可以看到的。
秦简《田律》，现在仅存六条，但全部讲的是官府如何经营管理官田的事。《田律》规定：“雨为澍及秀粟，辄以书言澍稼、秀粟及垦田无稼者顷数。稼已生后而雨，亦辄言雨少多，所利顷数。旱及暴风雨、水潦、螽虫、群它物伤稼者，亦辄言其顷数。近县，令轻足行其书；远县，令邮行书。”这是关于各级地方官必须向上级报告本地庄稼播种与生长情况的规定。报告的内容包括已耕种、未耕种、受雨、抽穗及遭受水、旱、虫灾的顷亩数。这不是官府督课农耕的规定，而是关于农田的具体管理。《田律》中还有不许壅隄水、不准损坏庄稼、不准农户卖酒以及令“田啬夫、部佐谨禁御之，有不从令者有罪”等规定。这说明官府设专门官吏如“田啬夫”、“部佐”等主管农田耕作之事。《田律》还有关于“乘马服牛”，凭证明（“致”）由官府廪给饲料的规定。其中有“禀大田而无恒籍者，以其致到之日禀之”的条文，这说明服牛（即驾车、耕田之牛）属“大田”农官管辖，用以耕种官田。秦简《厩苑律》中有称作“牛长”的官，这是主管饲养官牛的“皂者”。“皂者”饲养的官牛，被称作“田牛”。以“田牛”耕种土地称作“以其牛田”。既然牛是由官府饲养的官牛，则以官牛为“田牛”时所耕种的土地，只能是官田。秦简中，现存有《仓律》二十余条，也可以从中看到官府管理官田的一些规定。如对于种子，条文有：“种：稻、麻，亩用二斗大半斗，禾、麦亩一斗，黍、荅亩大半斗，菽亩半斗。”这显然是关于官田使用种子数量的规定。又如条文有：“隶臣田者，以二月月禀二石半石，到九月尽而止其半石”，这讲的是官府男性奴隶从事耕作时的口粮标准。官府奴隶耕种的土地，无疑是属于官田的。再如条文中有：“稻后禾熟，计稻后年。已获上数，别粲、糯、黏稻。”①这讲的是，农田收获上缴官府时应如何记帐以及如何区分品种等事。上述的这些条文，都说明商鞅变法后，秦对官田的经营管理是抓得很紧的。
在一般农田以外，秦的官田中还有牧场的存在。《田律》讲到官府有“乘马服牛”，《厩苑律》讲到官府有“田牛”及主管饲养官牛的“牛长”、“皂者”。官府既要饲养马牛，就必有牧场。《徭律》有“公马牛苑”之名，当即官府牧场的别称。“公马牛苑”又有大小及所属部门不同的差别。《厩苑律》有“大厩”、“中厩”及“宫厩”等不同名目。对牧场如何饲养“公马牛”，法律也作了规定。如凡“将牧公马牛”者，必须对所牧马牛负责。如果出现“马牛死者”，应当立即向牧场所在县报告，然后由县官派人进行检查并作出处理。法律还规定：有关部门每年要对各县、各都官所辖“公马牛”饲养情况进行一次评比。如果发现公马牛死亡超过规定数量者，主管官吏及饲马、牛的“吏”、“徒”等人，都要受到一定的处分。如发现“田牛”的腰围减瘦，每减少一寸要对有关人员进行笞打。此外，还有关于已死亡的“公马牛”的肉、骨、皮革等如何处理的规定①。法律既对马牛的饲养、管理规定得如此详细，这表明官牧场的数量是不少的。
秦时的山林川泽之地，可归在官田的范围。秦简《田律》规定，春二月，不许砍伐山林树木；不到夏季，不许烧草为肥料，不准采摘刚发芽的植物；而且还不许杀死和捕捉鱼、鳖、鸟、兽等。每年七月以后，解除不许砍伐林木的禁令，但仅限于伐木为死者棺槨的需要。《田律》的这些规定，证实了《商君书·垦令》所说的商鞅“壹山泽”措施的可信。这与《汉书·食货志》载董仲舒所说，商鞅变法后，“颛川泽之利、管山林之饶”，也是一致的②。
从秦简及有关历史记载看来，秦的官府有直接管辖的大多土地，并实行了授田制。《商君书·算地》说：“凡世之患，用兵者不量力，治草莱者不度地”，从而出现“地狭而民众”或“地广而民少”的不正常状况。它指出：“为国任地者，山林居什一，薮泽居什一，谿谷流水居什一，都邑蹊道居什四，此先王之正律也。”这即是要按山林、薮泽、谿谷、流水、都邑、道路及耕地的比例去规划与利用国内的土地。在这个基础上，《算地》的作者提出了这样的方案：“为国分田，数小亩五百，足待一役，此地不任也。方土百里，出战卒万人者，数小也。此其垦田足以食其民，都邑、道路足以处其民，山林、薮泽、谿谷足以供其利，薮泽隄防足以畜，故兵出粮给而财有余，兵休民作而畜长足，此所谓任地待役之律也。”这里的所谓“分田”，即把土地授给农民，每人按五百小亩之数。如要他们当兵，则方百里之内的地区，就至少可得战卒一万人。这样，就算是寓兵于农，耕战结合了。这表明官府手中，掌握了大量的土地；不然，是不能按人力多少而“分田”的。《算地》的写作时期虽还不能具体断定，但其所指确系商鞅以后的情况，则无可疑。《商君书·徕民》也可说明同样的情况。《徕民》首先提出了一个山陵、薮泽、谿谷、都邑、道路、恶田与良田的比例，认为“地方百里者，山陵处什一，薮泽处什一，谿谷流水处什一，都邑、蹊道处什一，恶田处什二，良田处什四。以此食作夫五万，其山陵，薮泽、谿谷，可以给其材；都邑、蹊道，足以处其民，先王制土分民之律也。”接着，它又指出当时的秦国，能种粮食的“谷土”“不能处二，田数不满百万，其薮泽、谿谷、名山、大川之材物、货室，又不尽为用，此人不称土也”，意即荒地太多，“作夫”（即人力）不足。反之，地狭而民众的“三晋之民”，很希望得到土地居宅，如果能把“三晋之民”招诱过来，许之以“利其田宅而复之三世”的好处，则“三晋之民无不西者”。然后按照“制土分民之律”，使“垦田”与“作夫”结合起来，则秦国的荒地就能得到开发。如果良田与草田均不属于官府所有，“制土分民”以“食作夫”是无从谈起的。《徕民》可以确定为秦昭王时期的作品，可从而见到此时官府直接管理的土地是极为广阔的。还有一点，值得注意的，就是商鞅变法后所实行的赐爵制度。此制要求按赐爵级数给以田地与住宅地，且赐爵人数甚多，如果官府手里没有大量的土地，也是无法给立军功者以田宅的。
《算地》与《徕民》中所反映出来的“制土分民”与“为国分田”的授田于民的作法，在秦简中也可得到证明。秦简中，除了有以官府奴隶“隶臣妾”耕种官田和从事放牧的作法外，《田律》还有“受田”的提法。既然民有“受田者”，则官府必实行了授田制。所谓“授田”，即官府以官田按人口给农民耕种，然后责令农民向官府缴纳地租的土地制度。这同《商君书·算地》的“为国分田”、《徕民》的以良田“食作夫”的“制土分民之律”如出一辙。这表明，《田律》所说的“受田”制，就是文献中所说的“为国分田”之制。如果再从秦简《为吏之道》简文中所滥入的《魏户律》来看，则《魏户律》中，“假门逆旅，赘壻后父，勿令为户，勿予田宇”的规定，可证明授田制不仅秦国有之，战国时的魏国也有之。授田制，可能是有授有还的，其具体办法已无从详考了。
西汉官田之盛
秦国和秦皇朝时期官田中的可耕地，名为“受田”、“分田”，而无“公田”与“官田”的名称。到了汉代，“公田”与“官田”的名称正式出现了。“公田”之名，见于西汉史籍者不少。如《汉书·食货志》有“令命家田三辅公田”的记载，《汉书·外戚·孝景王皇后传》有武帝赐其姊以“公田百顷”的事，《汉书·百官公卿表》成帝建始二年（公元前31年）条有少府温顺“坐买公田与近臣下狱论”的案例，《汉书·平帝纪》有对“江湖贼”成重等“赐公田宅”的作法，均为官田称作“公田”之证。此外，在《汉书》的《宣帝纪》、《元帝纪》、《霍光传》、《赵充国传》及《盐铁论·园池》中，也屡见“公田”之名。“官田”之名，见于史籍者，虽远不如“公田”之普遍，但已确有此名称。“公田”与“官田”名称的出现，意味着这种土地占有形式的制度化。
有些官有土地，虽无“公田”、“官田”之名，但本质上都是属于官有土地的组成部分，如官府手里的园池苑囿和山林川泽之地，就是如此。《盐铁论·园池》有“县官开园池，总山海，致利以助贡赋”和“县官多给苑囿、公田、池泽”等记载，把“公田”与池泽、山海、苑囿并列，足见后者同“公田”一样，是同一性质的东西。其所以不称它们为“公田”、“官田”，大约是还未耕地化的缘故。
饲养牲畜的牧场，汉代也同秦时一样，属于官有土地。《汉书·食货志》云：景帝“始造苑马以广用。”又说：“天子为伐胡，故盛养马，马之往来食长安者数万匹。”《史记·平准书》也说：武帝“令民得畜牧边郡，官假马母，三岁而归，及息什一”；后又“令封君以下至三百石以上吏，以差出牝马，天下亭亭有畜牸马，岁课息”。这是景、武二帝发展官牧及民牧的梗概。养马需要牧场。养马业的发展，意味着牧场的扩大。由于养马牧场的扩大，设置专门官吏主管其事，就成为必要。故《汉书·百官公卿表》云：汉承秦置太仆，“掌舆马，有两丞”；其“属官有大厩、未央、家马三令，各五丞一尉”；还设“龙马、闲驹、橐泉、騊駼、丞华五监长丞，又边郡师苑令各二丞”，皆属太仆管辖。养马的牧场，边郡有之，内地亦有之。仅以边郡而言，《汉官仪》云：“牧师诸苑三十六所，分置北边、西边，分养马三十万头。”①官有牧场之大，于此可知。
汉代官有土地，从它的量来说，是处在一个不断变化发展的过程中。其中，西汉的整个发展过程，大体可以划分为三个阶段。第一阶段，从汉初到武帝初期，属于官有土地制继承秦制时期。第二阶段，是武帝时期，是官有土地制的兴盛时期。第三阶段，从昭、宣二帝到西汉末，属于官有土地制的逐渐衰落期。
前面已经说明，汉高祖刚刚打败项羽而统一全国，便于汉五年（公元前202年）五月下令，对大批从军归来的“军吏卒”赐爵、赐田宅。如果不是以秦皇朝直接遗留下来的土地为基础，汉高祖的“法以功劳行田宅”的作法，只能是一句空话。汉高祖晚年，丞相萧何曾“为民请曰：‘长安地狭，上林中多空地弃，愿令民得入田，毋收稿为兽食。’”②这里所说的上林苑中的空荒地，显然就是从秦皇朝继承下来的官有土地的一部分。正因为西汉之初，继承了秦的官有土地，故秦时采取的“颛川泽之利，管山林之饶”的政策，汉循而不改。《盐铁论·复古》也说：“山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜置少府。陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。”这也说明同样的事实。
到了武帝时期，武帝采取了一系列办法以扩大官有土地，而且在官府经营的土地上推广水稻的生产，从而使西汉的官有土地制进入一个兴盛发展的时期。
汉武帝扩大官有土地的途径，约有如下几个方面：第一，通过兴修水利，把原来的荒废不毛之地变成可耕地，并以之置于少府或大司农管辖之下，从而扩大了官有土地的量。依《史记·河渠书》的记载，首先是大司农郑当时建议：“引渭穿渠，起长安，并南山下，至河三百余里，径，易漕，度可令三月罢。而渠下民田万余顷，又可得以溉田。此损漕省卒，且益肥关中之地，得谷。”武帝同意了，“令齐人水工徐伯表，悉发卒数万人，穿漕渠三岁而通。通，以漕，大便利。其后漕稍多，而渠下之民，颇得以溉田矣。”其次，是河东太守番系建议“穿渠引汾，溉皮氏，汾阴下，引河溉汾阴、蒲坂下，度可得五千顷。五千顷，故尽河壖弃地，民茭牧其中耳，今溉田之，度可得谷二百万石以上。……天子以为然，发卒数万人作渠田。数岁，河移徙，渠不利，则田者不能偿种。久之，河东渠田废，予越人，令少府以为稍入。”其三，庄熊景建议“临募民庶穿洛，以溉重泉以东万余顷故卤地。诚得水，可令亩十石。于是，为发卒万余人穿渠，自征引洛水自商颜山下。岸善崩，乃凿井，深者四十余丈。往往为井，井下相通引水。……井渠之生自此始。”其四，是北方各地争相修建的水利工程。“朔方、西河、河西、酒泉，皆引河及山川谷以溉田，而关中辅渠、灵积引堵水；汝南、九江引淮；东海引钜定；泰山引汶水，皆穿渠为溉田，各万余顷。佗小渠，披山通道者，不可胜言。”这段记载，概述了汉武帝利用水利兴建以扩大耕地面积和改废地、盐碱地为高产水浇地的梗概。这些因水利兴建而扩大的可耕地，有的虽是“民田”，但大部分是“弃地”（即荒废地）、河壖地（即河滩废地）、故卤地（即老盐碱地）、山地及其他不毛之地。一旦在这些地区兴建了水利，土地获得了灌溉，就变成了官府直接经营管理之下的土地。官府有权把它给越人，或作其他处理，其租税入于少府，表明其所有权不属于臣民。有的官有土地，由左右内史直接管理，如《汉书·沟洫志》所说武帝元鼎六年（公元前111年），兒宽为左内史时，“奏请穿凿六辅渠，以益溉郑国（渠）旁高卬之田”。武帝支持这一建议，认为“左、右内史地，名山川原甚众，细民未知其利，故为通沟渎，畜陂泽，所以备旱也。今内史稻田租挈重，不与郡同，其议减”。这可表明左右内史确是管理官有土地的机构。而且这些土地，因为有了水利兴建，都可种植水稻，其租税收入也比一般农田为高，不同于一般的三十税一的田租率。
第二，通过没收商贾土地而扩大了官有土地的量。武帝时，由于种种原因，曾对富商大贾采取了一系列打击措施，不许私营盐铁并加重对他们的各种课税①，没收了已经占有大量土地的商贾的田地和奴隶。没收的结果，“得民财以亿计，奴婢以千万数；田，大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之”。结果是使“商贾中家以上，大率破”②。至于按照“贾人有市籍者及其家属，皆无得籍名田以便农”③的法令而没收的土地，还不在这个数字之内。官府得到这些土地以后，乃于“水衡、少府、太仆、大农，各置农官，往往即郡县没入田田之”④。由此可见，没入的商贾土地，全部变成了由少府及大农等机构直接控制的土地。
第三，通过暴力手段，强占民间私田而扩大了官有土地。武帝时，为了扩大官府的园池苑囿，“乃使太中大夫吾丘寿王，与待诏能用算者二人，举籍阿城以南，盩厔以东，宜春以西，提封顷亩及其贾直（即价值），欲除以为上林苑，属之西山。”①又诏中尉、左右内史“表属县草田，以偿鄠、杜之民”。吾丘寿王奏事。武帝大悦，称善。东方朔对此坚决反对，他认为丰镐之间的“膏土”，“其贾（价）亩一金”，“今欲规以为苑，绝陂池水泽之利”，造成“上乏国家之用，下夺农桑之业”的恶果。但是，武帝并未听从东方朔的意见，“遂起上林苑，如吾丘寿王所奏云”。这次强占民田之事，在名义上虽然采取了以“属县草田”去赔偿“鄠、杜之民”失去“膏土”的损失，实际上只是以荒田去换取关中的膏腴之土，是一种不折不扣的强占民田以扩大官有土地的行径。所谓“草田”，颜师古注：“诸荒田未耕垦也。”换言之，“草田”即熟荒地，也就是暂时未耕垦的土地。仲长统说：“其地有草者，尽曰官田。”其说见于《后汉书·仲长统传》引《昌言》，似最晚在仲长统时，所有草田都已成为官有了。
第四，通过对边境少数民族的战争而扩大的土地，也是官有 土地的重要来源之一。武帝时，由于对匈奴发动了一系列的战争，取得了一定的战果，从而夺得了匈奴占有的大片土地。随后，武帝就在河西走廊先后设置了武威、张掖、酒泉、敦煌四郡；还在北部沿边地区设置了朔方、西河、安定等郡，又更名九原郡为五原郡②，并在上述两个地区实行大规模屯田，以致出现了“上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之”③的局面。屯田，不论是以兵士屯垦，还是以农民屯耕，其土地所有权和占有权的性质都属于官有土地。因此，通过对边境少数民族的战争，也确是汉武帝扩大官有土地量的又一途径。
此外，凡因战争、自然灾害等重大变故而暂时出现的无主荒地，也是官有土地的来源之一。最明显的例证，如东汉末年出现了大量无主荒田时，司马朗公开提出复井田的建议说：“往者，以民各有累世之业，难中夺之，是以至今。今承大乱之后，民人分散，土业无主，皆为公田，宜及此时复之。”①这种因天灾人祸而造成的暂时无主荒田，在整个汉代是经常存在的，故武帝时期也得收用荒田以扩大官有土地。
上述多种扩大官有土地的途径，并不限于武帝时期，但武帝时表现得特别突出和集中，有的事例还为此时所独有。
在扩大官有土地的同时，官府加强了对官有土地的经营管理。秦和西汉前期，朝廷仅有少府“掌山海池泽之税以给供养”②。武帝时，增加了不少农官，如“水衡都尉、武帝元鼎二年初置，掌上林苑”③；“农都尉、属国都尉，皆武帝初置”④。其中，“农都尉”的官名，屡见于居延汉简，足见边郡屯田地区多设置此官。还有掌治京畿地区的左、右内史，明显有管理官有土地的职权。《汉书·地理志》说，左右内史的设置，在武帝建元六年（公元前135年）。《汉书·昭帝纪》中有“故稻田使者燕仓”其人，则“稻田使者”这一官职的设置，必在昭帝之前，也许便在武帝之时。在居延汉简中，除“农都尉”官名外，还屡见“别田令史”、“农令”、“农亭长”、“护田校尉”、“代田长”、“候农令”、“部农第四长”、“居延田官”、“骍马田官”及“张掖农都尉”①等名称，同《汉书·元帝纪》中的“北假田官”可相印证。居延汉简所载，上始武帝时期，下迄东汉初期，上述诸见于汉简的农官名称，当都是在武帝时及其以后才有的。再结合《汉书·食货志》所载武帝没收商贾土地后，于“水衡、少府、太仆、大农各置农官”及《盐铁论·园池》所载武帝“立诸农，广田牧”，又于“北边置任田官以赡诸用”等记载来看，更说明上述农官的设置，确在汉武帝时期。其目的显然是为了加强对扩大了的官有土地的经营管理。
为了改善官有土地的经营效果，以增加朝廷财政收入，武帝还采取了改良土壤和推广水稻种植等措施。上文已说到武帝的水利兴建措施，大都使旱田变成了水浇地，使荒田、故卤地（即盐碱地）变成了肥田沃土，从而大大提高了单位面积产量。现在值得特别提出的是，武帝在水利条件较好的地区，大都推广了水稻的种植。如河东渠田，官府交给越人耕种，其原因就在于发挥越人“习水利”的特长②。所谓“习水利”，即善于种植水稻之意。《汉书·昭帝纪》有“故稻田使者燕仓”。燕仓为主管官有土地的官吏，其官名为“稻田使者”。顾名思义，其所主管之土地，所种当为水稻。还有《汉书·沟洫志》说，武帝时的“左、右内史地，名山川甚众”，而这些土地中，多有稻田，故武帝有“稻田租挈重，不与郡同，其议减”的诏令。武帝所以在北方的土地上推广水稻种植，目的无非是为了提高单位产量，同时也适应盐碱地宜于水稻种植的特点。
为了经营这些官有土地，武帝采取了两项新的经营措施。一是在边防地区大力扩大屯田制，具体表现为以兵士屯田的军屯制度和以徙民实边的民屯制度，事详《汉书》的《食货志》、《匈奴传》、《西域传》及《赵充国传》等。居延汉简也不乏这方面的记载。这种田制的类别、剥削方式、组织系统与管理机构等方面，均为东汉及曹魏时期的屯田准备了条件①。二是租佃制，即把官有土地租佃给无地与少地的农民耕种，然后课取不同于三十税一的田租的高额地租——“假税”。这种经营方式，又叫“假民公田”制。这里的“假”，是租赁、租借的意思。前引《汉书·昭帝纪》所说的“稻田使者”，便是管理这种“假民公田”制的官吏，故曹魏人解释“稻田使者”说：“特为稻田置使者，假与民而收其税入也。”见于《汉书·食货志》与《元帝纪》的“北假田官”，也是主管这种“假民公田”制的官吏。故《元帝纪》注引李斐语，释“北假田官”曰：“主假赁见官田与民收其假税也。”这种“假民公田”制下的“假税”，是高于三十税一的田租率的。
汉武帝经营官有土地的措施，虽然有增加财政收入的好处，但连年用兵、广兴屯田和不断徙民实边，也给农民带来了不少灾难，以致国内阶级矛盾日趋激化，导致农民起义不断爆发，迫使他不得不改弦更张，下罪己之诏，实行较大的政策性转变。于是，武帝末年采取了改进耕作技术、废弃轮台屯田、停止征伐战争和移民实边等措施。这是很值得注意的。这是把官有土地的经营方式，由租佃型“假民公田”改变为授田型“假民公田”，或曰“赋民公田”①。自此以后，昭、宣二帝相继实行的“假民公田”与“赋民公田”，就是这种授田制，甚至还不断把官有土地正式赐予贫苦农民，以缓和阶级矛盾。由于授田制与赐田制的实行，特别是由于民田的迅速发展，使官田土地量日趋减少。加上官吏、贵戚和豪族地主经常不断地以借贷、强占、请射等方式侵占官田，以至到了西汉后期，官有土地在日益减少，不得不依赖于外戚王氏和其他官吏、地主的“献田”来补充官有土地量②，从而表现出官有土地制的趋向衰落。
官有土地制的进一步衰落，还是东汉时期的事。当时全国的可耕地面积有一个基本固定的总量。在全国的可耕地面积被区分为民田和官田两个部分的情况下，前者的增加，必然会导致后者的减少；反之，亦然。西汉时期的民田，主要是豪富占有土地，一直处在不断发展之中，而官田的比重则相对地处于不断下降之势。到了东汉，豪富的土地兼并，其发展程度又超过西汉，故东汉官田的比重较西汉又有下降。到了汉末三国时期，官田制又抬起头来，情况就发生了变化。总之，在土地占有关系中，两汉的官田与民田的地位是一个有起有伏的过程，而总的趋势是在官田制经过一段盛世之后，豪富势力占有的民田逐渐取得上风，一直延续到东汉末年。
世家、豪富的土地兼并
秦汉时期地主阶级中的三个主要等级，一有机会，就致力于土地兼并。他们的社会身份不同。世家是封建贵族，是身份性地主，他们受封的田仍可说是官田性质；豪族是在地方上有一定势力的人物；高资富人是靠经商致富的人物。豪族和高资富人在社会上有经济上的影响，一般没有封爵，没有封地和封户，这是不同于世家的。他们是非身份性地主，他们手中的田是民田。在这三种人之间尽管有很大的不同，但对于土地兼并的贪婪是相同的。从阶级关系上说，这三种人都是封建专制主义的阶级基础，但从具体的经济利益说，他们的土地兼并，一方面是侵占官有土地，一方面是掠夺民田，这又都是对封建专制主义的经济上的损害，甚至可以对政权的稳定带来了威胁。但这三种人间的关系也不是一成不变的，在他们相互间是可以互相转化的，或同时具备两种不同的身份。
秦始皇时，“徙天下豪富于咸阳十二万户”①。这些豪富占有土地的情况不详，但都可说是土地兼并的苗子。《史记·货殖列传》记乌氏倮和巴蜀寡妇清的事迹：“乌氏倮畜牧及众，斥卖，求奇缯物，间献遗戎王。戎王十倍其偿，与之畜，畜至用谷量马牛。秦始皇帝令倮比封君，以时与列臣朝请。而巴蜀寡妇清，其先得丹穴，而擅其利数世，家亦不赀。清，寡妇也，能守其业，用财自卫，不见侵犯。秦皇帝以为贞妇而客之，为筑女怀清台。”倮和清，可能是秦始皇时最著名的高资富人。倮是牧主，清是矿主，都一定占有大量的土地，但又都地处边远，跟一般的土地兼并，是有不完全相同的社会意义。倮、清以富受到特殊的政治待遇，身份已与一般的富人不同。
六国贵族，经过秦的征服、楚汉战争和汉的建立，政治地位大非昔比，但他们仍有很大的社会潜力，不能不引起新皇朝的重视。汉高祖九年（公元前198年），娄敬献言：“夫诸侯初起时，非齐诸田，楚昭、屈景，莫兴。今陛下虽都关中，实少人。北近胡寇，东有六国之族宗强，一日有变，陛下亦未得安枕而卧也。臣愿陛下徙齐诸田，楚昭、屈景，燕、赵、韩、魏后及豪杰名家，且实关中。无事可以备胡。诸侯有变，亦足率以东伐。此强本弱末之术也。”①对六国贵族在政策上的得失，可以影响汉朝廷的安定，足见其能量之大。但六国贵族，在这时也只能算入豪族的行列，与世家的身份是不同的。这些出身贵族的豪族，比起高资富人来，对于土地兼并更有优越条件，是很难从立法上加以阻止的。田氏，在六国贵族中是有地位的。诸田之中，有不少富商大贾，并从而扩张土地的占有。《史记·货殖列传》说：“关中富商大贾，大抵尽诸田，田啬、田兰。韦家栗氏，安陵、杜杜氏，亦巨万。……皆非有爵邑奉禄、弄法犯奸而富，尽椎埋去就，与时俯仰，获其赢利，以末致财，用本守之。”所谓“末”，是营商，所谓“本”，即占有土地，从事农业。
汉兴七十余年间，土地兼并之风延续不断。汉文帝时和汉武帝时，晁错和董仲舒先后分别进言，指斥土地兼并对社会经济的危害。晁错说：“今农夫五口之家，其服役者不下二人。其能耕者不过百畮，百畮之收不过百石。春耕夏耘，秋获冬藏。伐薪樵、治官府、给徭役，春不得避风尘，夏不得避暑热，秋不得避阴雨，冬不得避寒冻。四时之间，亡日休息，又私自送往迎来，吊死问疾，养孤长幼在其中。勤苦如此，尚复被水旱之灾，急政暴虐，赋敛不时，朝令而暮改，当具有者，半贾而卖，亡者，取倍称之息。于是有卖田宅、鬻子孙以偿责者矣。而商贾大者积贮倍息，小者坐列贩卖，操其奇赢，日游都市，乘上之急所卖必倍。故其男不耕耘，女不蚕织，衣必文采，食必梁肉，亡农夫之苦，有仟陌之得。因其富厚，交通王侯；力过吏执，以利相倾；千里游敖，冠盖相望；乘坚策肥，履丝曳缟。此商人所以兼并农人、农人所以流亡者也。今法律贱商人，商人已富贵矣，尊农夫，农夫已贫贱矣。故俗之所贵，主之所贱也；吏之所卑，法之所尊也。上下相反，好恶乖迕，而欲国富法立，不可得也。”①董仲舒说：“（秦）用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民得卖买。富者田连仟陌，贫者亡立锥之地。又颛川泽之利，管山林之饶，荒淫越制，逾侈以相高。邑有人君之尊，里有公侯之富，小民安得不困！又加月为更卒，已复为正，一岁屯戍，一岁力役，三十倍于古。田租、口赋、盐铁之利，二十倍于古。或耕豪民之田，见税什五。故贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食。重以贪暴之吏，刑戮妄加。民愁亡聊，亡逃山林，转为盗贼，赭衣半道，断狱岁以千万数。汉兴，循而未改。古井田法，虽难卒行，宜少近古。限民名田以澹不足。塞并兼之路，盐铁皆归于民。去奴婢，除专杀之威。薄赋敛，省繇役，以宽民力，然后可善治也。”②晁错、董仲舒都是主张从法律上限制土地兼并。但因为妨碍一些权势人物的现实利益，很难得到实施。汉武帝时曾大规模地打击了兼并之家，但土地兼并之风并不因此就可终止，而是通过各种形式延续下去。汉平帝时，师丹建言：“今累世承平，豪富吏民，訾数钜万，而贫弱俞困。盖君子为政，贵因循而重改作，然所以有改者，将以救急也。亦未可详，宜略为限。”①丞相孔光、大司空何武承帝旨奏请：“诸侯王、列侯皆得名田国中。列侯在长安，公主名田县、道，及关内侯、吏、民名田，皆毋过三十顷。诸侯王奴婢，二百人。列侯、公主，百人。关内侯、吏、民，三十人。期尽三年，犯者没入官。”从孔光、何武所奏看来，当时占田逾制的人，包括诸侯王、列侯、公主、关内侯在内，这都是属于世家地主范围的人。此外，还包括吏和民，这范围就更大了。但孔、何的话详于世家地主而略于吏、民。这可见世家地主的权势，在土地掠夺中更显得出色。史称，此议一出，“田宅奴婢，贾为减贱”。但这为当时权贵所反对，还是行不通②。
东汉初年，光武帝“以天下垦田多不以实，又户口年纪互有增减”，建武十五年（公元39年）“诏下州郡检核其事，而刺史太守多不平均，或优饶豪右、侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道号呼。时诸郡各遣使奏事。帝见陈留吏牍上有书，视之，云：‘颍川、弘农可问，河南、南阳不可问。’帝诘吏由趣，吏不肯服，抵言于长寿街上得之。帝怒。时，显宗为东海公，年十二，在幄后言曰：‘吏受郡敕，当欲以垦田相方耳。’帝曰：‘即如此，何故言河南、南阳不可问？’对曰：‘河南，帝城，多近臣。南阳，帝乡，多近亲。田宅逾制，不可为准。’”①这个故事，说明这时土地兼并在地主、官吏互相勾结的形势下甚有势力，光武帝后来也只得以不了了之。
在东汉时期，有一批世家地主，都可以从他们的家族渊源中，寻觅出他们的祖先是如何从战国、秦和西汉而世代蝉联的发展轨道。如东汉明帝时的廉范，本是战国时廉颇之后，在西汉时已成为豪宗，因此而被徙于北边。到边地后，“世为边郡守”。经过几代的“广田地，积财粟”和笼络宗党的活动，到东汉时便成了“宗党”势力强大的廉氏家族②。廉氏家族的经历，是由战国时期的封建贵族，经历了豪族的道路，又进入世家地主的行列。不可忽视，廉氏这一长期的发家史，是跟几代人的“广田地，积财粟”分不开的。又如东汉初期的马援，本系战国时赵国马服君赵奢之后，子孙以马为氏。汉武帝时，赵奢之后以“吏三千石”自邯郸徙茂陵。马援的曾祖父马通，以功封重合侯。王莽时，马援兄弟三人，都是二千石。东汉时期，马氏一门“声腾三辅”。其儿子防，“兄弟贵盛，奴婢各千人以上，资产巨亿”，“皆买京师膏腴美田”，“宾客奔凑，四方毕至”，当时人没有能比得上这个家族的声势的③。其他，如弘农杨氏、汝南袁氏、吴郡陆氏、南阳阴氏和樊氏等，无一不是累代相承的世家地主。两汉时期世家地主的发展，逐步表明它是在向三国两晋南北朝时期的世族地主转化，他们手中由兼并而来的土地带上了越来越多的私有性质，他们原来由于赐爵、赐民户而得到的土地也越来越减少了官有的色彩。
东汉晚年，仲长统论述古今及时俗行事，说道：“汉兴以来，相与同为编户齐民，而以财力相君长者，世无数焉。而清契之士，徒自苦于茨棘之间，无所益损于风俗也。豪人之室，连栋数百，膏田满野，奴婢千群，徒附万计。般车贾贩，周于四方；废居债贮，满于都城。琦赂宝货，巨室不能容；马牛羊豕，山谷不能受。妖童美妾，填乎绮室；倡讴妓（伎）乐，列乎深堂。宾客待见而不敢去，车骑交错而不敢进。三牲之肉，臭而不可食；清醇之酎，败而不可饮。睇盼则人从其目之所视，喜怒则人随其心之所虑。此皆公侯之广乐，君长之厚实也。苟能运智诈者，则得之焉；苟能得之者，人不以为罪焉。源发而横流，路开而四通矣。”①又说：“井田之变，豪人货殖，馆舍布于州郡，田亩连于方国。身无半通青纶之命，而窃三辰龙章之服；不为编户一伍之长，而有千室名邑之役。荣乐过于封君，势力侔于守令。财赂自营，犯法不坐。刺客死士，为之投命。至使弱力少智之子，被穿惟败，寄死不敛，冤枉穷困，不敢自理。虽亦由纲禁疎阔，盖分田无限使之然也。”②约略与仲长统相先后，王符著《潜夫论》，“指讦时短，讨谪物情”，说一些人“一旦富贵，则背亲捐旧，丧其本心，皆疏骨肉而亲便辞，薄知友而厚狗马。……宁见朽贯千万，而不忍赐人一钱，宁积粟腐仓，而不忍贷人一斗。……骨肉怨望于家，细人谤誌于道。前人以败，后争袭之。”③这说的是当时豪富，主要是说高赀富人，说他们一旦富起来以后的骄奢淫佚。像这样的人，到了三国两晋南北朝时期，就成为庶族的部分来源。
世家和豪富兼并土地，主要是通过横赐、假贷、侵占、请射和买卖等形式。横赐，是官府于制度以外横赐官吏以土地。如武帝以官田“赐乳母”①，以官田百顷赐其姨②，以“公田、鱼池、蒲苇数顷”赐东方朔③，以“公田十顷”赐卜式④，以“公田二顷”赐苏武⑤，哀帝以“公田二千余顷”赐董贤⑥等。假贷，是租借，只能有使用权。请射，是请求使用，可说是有一定的占有权。但对有权势的地主说，租借和请射，都只是名义，实际上都是兼并。如武帝时，酷吏宁成“贳贷陂田千余顷”租佃给农民耕种⑦。《盐铁论·园池》谓官吏以“公田转假”，使公田池泽，“公家有鄣假之名，而利归权家”，指出了名义上的假贷，实际上是对官有土地的侵占。成帝时，红阳侯立，“使客因南阳太守李尚占垦草田数百顷”，其中便“颇有民所假少府陂泽”地⑧，这是以请射方式侵占官有土地。至于匡衡的私改土地疆界而隐瞒有官田四百顷⑨，陈汤所说的“关东富人”“多规良田”⑩以及“李蔡以丞相坐诏赐冢地阳陵，当得二十亩，蔡盗取三顷，颇卖得四十余万”（11）等，则是更为明显的侵占官田的行为。东汉时期，如梁冀、苏康、管霸、张让、侯览等人，无不侵占了大量的官田。
通过买卖以兼并土地，是最常见的形式，而以买卖为名强买贱买其实的，也是常有的事。这在汉初，从丞相萧何那里就开始了。萧何为了消除汉高祖对他的疑虑，接受了门客的建议，“多买田地，贱贳贷以自汙”，果真“贱强买民田宅数千万”①。又如司马相如未发迹时，在成都买田宅为富人②；霍去病“为中孺买田地奴婢”③；张禹为官之后，“买田宅至四百顷”④。东汉时期，土地买卖之风有增无减。前引仲长统、王符所说，都是明显的例证。1966年，在四川郫县犀浦附近出土的东汉时期的“簿书碑”，其中多有“某某田若干亩，贾（价）若干”的记载，如：王岭□□，直□□万五千；□□田顷五十亩，直三万；何广田八十亩，质□□五千；王汶田四顷九十亩，贾卅一万；故杨汉……田二顷六十□；田顷卅亩，质□□万；中亭后楼，贾四万……
这些有土地一顷五十亩和二顷六十亩以上的人，应是乡村中、小地主。残碑仔细标明各户土地的价格，有可能是评定资产的需要。但从“土地若干”可以“质钱若干”的话看，显然买卖土地与典质土地时也是这个价格。土地、住宅、奴婢均系于某人名下，可见东汉时期的乡村已出现了不少中、小地主，他们手中的土地多来源于土地买卖与典质。这种乡村的中小地主的汇合，也像豪富地主一样，是三国两晋南北朝时期庶族地主的部分来源。
官田和民田间的矛盾，官田内部出现的矛盾和民田内部的矛盾，往往在土地兼并情形下显得更为显著。土地兼并在秦汉时期是社会矛盾中一个极为重要的问题。农业生产中所遇到的灾难性的现象和阶级矛盾之激化为农民武装起义，往往跟土地兼并有直接、间接的联系。
①孟子这段话，在《孟子·梁惠王》下，凡两处，内容基本相同。同书《尽心》上也有一段话，意思相同，而异文较多。这可见，孟子的这一方案是经过慎重考虑的，不是随便说出来的。
②《史记·商君列传》。
③《史记·商君列传》。
④《史记·秦始皇本纪》。
①《汉书·食货志》上。
①《马克思恩格斯选集》第二卷第67页，人民出版社1972年版。
②《资本论》第三卷第372—373页，人民出版社1975年版。
③《汉书·景帝纪》。
①所引简文，均见《睡虎地秦墓竹简》。
①所引简文，均见《睡虎地秦墓竹简》。
②参见高敏《从云梦秦简看秦的土地制度》，见《云梦秦简初探》（增订本）。
①《汉书·食货志》颜师古注引。
②《史记·萧相国世家》。
①参阅高敏《试论汉代抑商政策的实质》，见《秦汉史论集》。
②《史记·平准书》。
③《史记·平准书》。
④《汉书·食货志》。
①《汉书·东方朔传》。
②《史记·平准书》。
③《史记·平准书》。
①《三国志·魏书·司马朗传》。
②均见《汉书·百官公卿表》。
③均见《汉书·百官公卿表》。
④均见《汉书·百官公卿表》。
①参阅高敏《从居延汉简看内蒙额济纳旗的古代社会经济伏况》，见《丝路访古》，甘肃人民出版社1983年版。
②《汉书·沟洫志》，颜师古注。
①参阅高敏《论曹魏屯田制的历史渊源》，见《魏晋南北朝社会经济史探讨》，人民出版社1987年版。
①详见高敏《试论汉代“假民公田”制的两种类型》，《秦汉魏晋南北朝土地制度研究》，人民出版社1987年版。
②《汉书·平帝纪》。
①《史记·秦始皇帝本纪》。
①《史记·娄敬列传》。
①《汉书·食货志》。
②《汉书·食货志》。
①《汉书·食货志》。
②《汉书·食货志》。
①《后汉书·刘隆传》。
②《后汉书·廉范传》。
③《后汉书·马援传附子防传》。
①《后汉书·仲长统传》载《昌言·理乱》。
②《后汉书·仲长统传》载《昌言·损益》。
③《潜夫论·忠贵》。“忠贵”，《后汉书·王符传》作“贵忠”。
①《史记·滑稽列传》褚先生补。
②《汉书·外戚传》。
③《史记·滑稽列传》褚先生补。
④《史记·平准书》。
⑤《汉书·苏建传附子武传》。
⑥《汉书·王嘉传》。
⑦《汉书·酷吏·宁成传》。
⑧《汉书·孙宝传》。
⑨《汉书·匡衡传》。
⑩《汉书·陈汤传》。
①《史记·萧相国世家》。
②《史记·司马相如列传》。
③《汉书· 霍光传》。
④《汉书·张禹传》。
秦汉时期封建土地所有权的等级差异，反映在土地占有关系上，主要是官田和民田的区别。在官田和民田的内部，又都各有不同的类型。官田之内，有官府直接管辖的田，有封赐高爵和官宦人家的田，有牧场，有屯田。民田之中，有受赐的田宅，有来自历史的继承，有来自买卖和兼并。在所有这些土地占有形态中，基本上都离不开小农对土地的占有和使用。
小农对土地的占有和使用
小农对土地的占有和使用，都是在小块土地上，由一夫一妻为主要劳动力的个体家庭成员，进行耕织结合的生产劳动。秦自商鞅变法，就推行这种制度。在这样的制度下，农民不同于奴隶，他们有一定的人身自由和自行生产的自由，他们的生产兴趣提高了。同时，他们也不同于村社成员，他们有了自己可以从事生产的固定的土地，不再需要定期轮换耕地了，他们成为跟土地密切结合的农民，这也必然提高他们的生产兴趣。农民生产兴趣的提高，是刺激生产力发展的重要因素。
战国中期，孟子在对齐宣王说到为民制产的重要性时说，“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为已。”这些话透露了战国时期那样社会大动荡的时期能不能为民制产，是统治者面临的巨大的挑战。商鞅以授田的政策招徕三晋之民，就是针对当时政治经济发展局势的一种有实际效益的办法。孟子作为一个思想家，针对当时局势的特点，提出了为民制产的方案。他说：“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜无失其时，七十者可以食肉矣。百亩之田，勿夺其时，八口之家可以无饥矣。谨庠序之教，申之以孝悌之义，颁白者不负戴于道路矣。七十者衣帛食肉，黎民不饥不寒，然而不王者，未之有也。”①这个方案的生活条件和生产条件是小农家庭所需要的，也是在一般正常情况下所可能作到的。孟子所说的庠序之教，也是要求从维护小农家庭的父家长制特点出发，进行相应的道德教育。孟子认为，实行这个方案，“然而不王者未 之有也”，这就是他对于历史前途的看法，认为小农经济必然要发展。当然，这在一定程度上还属于一种理想，但这也可能反映当时东方国家中已经出现的某些现实。
商鞅变法，就是要发展小农经济。他的办法，是运用法律，强力推行。他立了两条法。一条是：“民有二男以上不分异者，倍其赋。”②又一条是：“僇力本业，耕织致粟帛多者复其身；事末 利及怠而贫者，举以为收孥。”③第一条是督促个体家庭的发展，第二条是鼓励耕织结合的生产。秦始皇继承并发展了商鞅的政策。他在碣石刻辞自颂说：“男乐其畴，女修其业，事各有序。”在会稽刻石说：“饰省宣义，有子而嫁，倍死不贞。防隔内外，禁止淫泆，男女絜诚。夫为寄豭，杀之无罪，男秉义程。妻为逃嫁，子不得母，咸化廉清。”④这些刻辞，表明秦始皇特别注意维护小农家庭的父家长的特点，因而强调妻不再嫁、男不入赘以及男女有别的重要性，这都是从巩固和发展小农经济出发的。
耕织结合的小农经济，是自然经济占统治地位的具体表现，是封建专制主义得以进行统治的物质基础。秦汉时期的政治家和政治思想家都看到了这一点，因而强调“务耕织”在经济上、政治上以及思想意识上的重要性。《吕氏春秋·上农》说：“古先圣王之所以导其民者，先务于农。民农，非徒为地利也，贵其志也。民农则朴，朴则易用，易用则边境安，主位尊。民农则重，重则少私义，少私义则公法立，力专一。民农则其产复，其产复则重徙，重徙则死其处而无二虑。民舍本而事末则不令，不令则不可以守，不可以战。民舍本而事末，则其产约，其产约则轻迁徙，轻迁徙则国家有患皆有远志，无有居心。民舍本而事末，则好智，好智则多诈，多诈则巧法令，以是为非，以非为是。后稷曰：所以务耕织者，以为本教也。”晁错上汉文帝疏说：“民贫则奸邪生。贫生于不足，不足生于不农，不农则不地著，不地著则离乡轻家。民如鸟兽，虽有高城深池，严法重刑，犹不能禁也。夫寒之于衣，不待轻煖。饥之于食，不待甘旨。饥寒至身，不顾廉耻。人情一日不再食，则饥。终岁不制衣，则寒。夫腹饥不得食，肤寒不得衣，虽慈母不能保其子，君安能以有其民哉。明主知其然也，故务民于农桑，薄赋敛，广畜积，以实仓廪，备水旱，故民可得而有也。”①所谓“本教”，所谓“地著”，都说明了耕织的重要性。“地著”，用现在的话说，即把农民束缚在土地上。
马克思在《不列颠在印度的统治》中指出：“这些家族式的公社是建立在家庭工业上面的，靠着手织业、手纺业和手力农业的特殊结合而自给自足。”“这些田园风味的农村公社不管初看起来怎样无害于人，却始终是东方专制制度的牢固基础。”①他在《资本论》中又说：“资本主义以前的、民族的生产方式具有的内部的坚固性和结构，对于商业的解体作用造成了多大的障碍，这从英国人同印度和中国的通商上可以明显地看出来。在印度和中国，小农业和家庭工业的统一形成了生产方式的广阔基础。……因农业和手工制造业的直接结合而造成的巨大的节约和时间的节省，在这里对大工业产品进行了最顽强的抵抗；因为在大工业产品的价格中，会加进大工业产品到处都要经历的流通过程的各种非生产费用。”②马克思的论断，不只指出了耕织结合在生产本身上的特点，还指出它在社会经济发展中所起的作用。
秦汉时期，小农所用以进行生产活动的土地，来自几个不同的方面。有来自村社解体过程中的土地占有。村社解体了，轮耕制逐渐为长期定耕所代替，直接劳动者从而取得土地。商鞅废井田，开阡陌，使民得买卖土地，这就是承认农民对土地的占有，为他们取得土地提供机会和条件。有来自开荒过程中的土地占有。汉景帝元年诏：“郡国或硗陿，无所农桑毄畜；或地饶广，荐草莽，水泉利，而不得徙。其议民欲徙宽大地者，听之。”③由硗陿地区移往饶广地区，这就是一种开荒活动，因而可得到土地。又有来自官府授田者，有耕豪民之田及各等级地主之田者。小农的生产劳动，是在一小块一小块的土地上进行分散的个体劳动，也就是通过这样的劳动，使全国农田绝大部分得以进行生产。
《汉书·地理志》记汉平帝时，“提封田一万万四千五百一十三万六千四百五顷。其一万万二百五十二万八千八百八十九顷，邑居道路，山川林泽，群不可垦。其三千二百二十九万九百四十七顷，可垦不可垦。定垦田，八百二十七万五百三十六顷。”这些数字，大概是当时上计的数字，不会精确。如从这些数字来看，西汉晚期可垦未垦田之数与定垦田之数相差甚远。出现这种情况有复杂原因，但主要原因之一，应是劳动力的不足。
秦代官田的经营管理
秦自商鞅变法，为人们提供了土地兼并的条件。同时，秦对官府直接控制的官田，也有一套经营管理的具体办法，这在秦简资料中是可以看到的。
秦简《田律》，现在仅存六条，但全部讲的是官府如何经营管理官田的事。《田律》规定：“雨为澍及秀粟，辄以书言澍稼、秀粟及垦田无稼者顷数。稼已生后而雨，亦辄言雨少多，所利顷数。旱及暴风雨、水潦、螽虫、群它物伤稼者，亦辄言其顷数。近县，令轻足行其书；远县，令邮行书。”这是关于各级地方官必须向上级报告本地庄稼播种与生长情况的规定。报告的内容包括已耕种、未耕种、受雨、抽穗及遭受水、旱、虫灾的顷亩数。这不是官府督课农耕的规定，而是关于农田的具体管理。《田律》中还有不许壅隄水、不准损坏庄稼、不准农户卖酒以及令“田啬夫、部佐谨禁御之，有不从令者有罪”等规定。这说明官府设专门官吏如“田啬夫”、“部佐”等主管农田耕作之事。《田律》还有关于“乘马服牛”，凭证明（“致”）由官府廪给饲料的规定。其中有“禀大田而无恒籍者，以其致到之日禀之”的条文，这说明服牛（即驾车、耕田之牛）属“大田”农官管辖，用以耕种官田。秦简《厩苑律》中有称作“牛长”的官，这是主管饲养官牛的“皂者”。“皂者”饲养的官牛，被称作“田牛”。以“田牛”耕种土地称作“以其牛田”。既然牛是由官府饲养的官牛，则以官牛为“田牛”时所耕种的土地，只能是官田。秦简中，现存有《仓律》二十余条，也可以从中看到官府管理官田的一些规定。如对于种子，条文有：“种：稻、麻，亩用二斗大半斗，禾、麦亩一斗，黍、荅亩大半斗，菽亩半斗。”这显然是关于官田使用种子数量的规定。又如条文有：“隶臣田者，以二月月禀二石半石，到九月尽而止其半石”，这讲的是官府男性奴隶从事耕作时的口粮标准。官府奴隶耕种的土地，无疑是属于官田的。再如条文中有：“稻后禾熟，计稻后年。已获上数，别粲、糯、黏稻。”①这讲的是，农田收获上缴官府时应如何记帐以及如何区分品种等事。上述的这些条文，都说明商鞅变法后，秦对官田的经营管理是抓得很紧的。
在一般农田以外，秦的官田中还有牧场的存在。《田律》讲到官府有“乘马服牛”，《厩苑律》讲到官府有“田牛”及主管饲养官牛的“牛长”、“皂者”。官府既要饲养马牛，就必有牧场。《徭律》有“公马牛苑”之名，当即官府牧场的别称。“公马牛苑”又有大小及所属部门不同的差别。《厩苑律》有“大厩”、“中厩”及“宫厩”等不同名目。对牧场如何饲养“公马牛”，法律也作了规定。如凡“将牧公马牛”者，必须对所牧马牛负责。如果出现“马牛死者”，应当立即向牧场所在县报告，然后由县官派人进行检查并作出处理。法律还规定：有关部门每年要对各县、各都官所辖“公马牛”饲养情况进行一次评比。如果发现公马牛死亡超过规定数量者，主管官吏及饲马、牛的“吏”、“徒”等人，都要受到一定的处分。如发现“田牛”的腰围减瘦，每减少一寸要对有关人员进行笞打。此外，还有关于已死亡的“公马牛”的肉、骨、皮革等如何处理的规定①。法律既对马牛的饲养、管理规定得如此详细，这表明官牧场的数量是不少的。
秦时的山林川泽之地，可归在官田的范围。秦简《田律》规定，春二月，不许砍伐山林树木；不到夏季，不许烧草为肥料，不准采摘刚发芽的植物；而且还不许杀死和捕捉鱼、鳖、鸟、兽等。每年七月以后，解除不许砍伐林木的禁令，但仅限于伐木为死者棺槨的需要。《田律》的这些规定，证实了《商君书·垦令》所说的商鞅“壹山泽”措施的可信。这与《汉书·食货志》载董仲舒所说，商鞅变法后，“颛川泽之利、管山林之饶”，也是一致的②。
从秦简及有关历史记载看来，秦的官府有直接管辖的大多土地，并实行了授田制。《商君书·算地》说：“凡世之患，用兵者不量力，治草莱者不度地”，从而出现“地狭而民众”或“地广而民少”的不正常状况。它指出：“为国任地者，山林居什一，薮泽居什一，谿谷流水居什一，都邑蹊道居什四，此先王之正律也。”这即是要按山林、薮泽、谿谷、流水、都邑、道路及耕地的比例去规划与利用国内的土地。在这个基础上，《算地》的作者提出了这样的方案：“为国分田，数小亩五百，足待一役，此地不任也。方土百里，出战卒万人者，数小也。此其垦田足以食其民，都邑、道路足以处其民，山林、薮泽、谿谷足以供其利，薮泽隄防足以畜，故兵出粮给而财有余，兵休民作而畜长足，此所谓任地待役之律也。”这里的所谓“分田”，即把土地授给农民，每人按五百小亩之数。如要他们当兵，则方百里之内的地区，就至少可得战卒一万人。这样，就算是寓兵于农，耕战结合了。这表明官府手中，掌握了大量的土地；不然，是不能按人力多少而“分田”的。《算地》的写作时期虽还不能具体断定，但其所指确系商鞅以后的情况，则无可疑。《商君书·徕民》也可说明同样的情况。《徕民》首先提出了一个山陵、薮泽、谿谷、都邑、道路、恶田与良田的比例，认为“地方百里者，山陵处什一，薮泽处什一，谿谷流水处什一，都邑、蹊道处什一，恶田处什二，良田处什四。以此食作夫五万，其山陵，薮泽、谿谷，可以给其材；都邑、蹊道，足以处其民，先王制土分民之律也。”接着，它又指出当时的秦国，能种粮食的“谷土”“不能处二，田数不满百万，其薮泽、谿谷、名山、大川之材物、货室，又不尽为用，此人不称土也”，意即荒地太多，“作夫”（即人力）不足。反之，地狭而民众的“三晋之民”，很希望得到土地居宅，如果能把“三晋之民”招诱过来，许之以“利其田宅而复之三世”的好处，则“三晋之民无不西者”。然后按照“制土分民之律”，使“垦田”与“作夫”结合起来，则秦国的荒地就能得到开发。如果良田与草田均不属于官府所有，“制土分民”以“食作夫”是无从谈起的。《徕民》可以确定为秦昭王时期的作品，可从而见到此时官府直接管理的土地是极为广阔的。还有一点，值得注意的，就是商鞅变法后所实行的赐爵制度。此制要求按赐爵级数给以田地与住宅地，且赐爵人数甚多，如果官府手里没有大量的土地，也是无法给立军功者以田宅的。
《算地》与《徕民》中所反映出来的“制土分民”与“为国分田”的授田于民的作法，在秦简中也可得到证明。秦简中，除了有以官府奴隶“隶臣妾”耕种官田和从事放牧的作法外，《田律》还有“受田”的提法。既然民有“受田者”，则官府必实行了授田制。所谓“授田”，即官府以官田按人口给农民耕种，然后责令农民向官府缴纳地租的土地制度。这同《商君书·算地》的“为国分田”、《徕民》的以良田“食作夫”的“制土分民之律”如出一辙。这表明，《田律》所说的“受田”制，就是文献中所说的“为国分田”之制。如果再从秦简《为吏之道》简文中所滥入的《魏户律》来看，则《魏户律》中，“假门逆旅，赘壻后父，勿令为户，勿予田宇”的规定，可证明授田制不仅秦国有之，战国时的魏国也有之。授田制，可能是有授有还的，其具体办法已无从详考了。
西汉官田之盛
秦国和秦皇朝时期官田中的可耕地，名为“受田”、“分田”，而无“公田”与“官田”的名称。到了汉代，“公田”与“官田”的名称正式出现了。“公田”之名，见于西汉史籍者不少。如《汉书·食货志》有“令命家田三辅公田”的记载，《汉书·外戚·孝景王皇后传》有武帝赐其姊以“公田百顷”的事，《汉书·百官公卿表》成帝建始二年（公元前31年）条有少府温顺“坐买公田与近臣下狱论”的案例，《汉书·平帝纪》有对“江湖贼”成重等“赐公田宅”的作法，均为官田称作“公田”之证。此外，在《汉书》的《宣帝纪》、《元帝纪》、《霍光传》、《赵充国传》及《盐铁论·园池》中，也屡见“公田”之名。“官田”之名，见于史籍者，虽远不如“公田”之普遍，但已确有此名称。“公田”与“官田”名称的出现，意味着这种土地占有形式的制度化。
有些官有土地，虽无“公田”、“官田”之名，但本质上都是属于官有土地的组成部分，如官府手里的园池苑囿和山林川泽之地，就是如此。《盐铁论·园池》有“县官开园池，总山海，致利以助贡赋”和“县官多给苑囿、公田、池泽”等记载，把“公田”与池泽、山海、苑囿并列，足见后者同“公田”一样，是同一性质的东西。其所以不称它们为“公田”、“官田”，大约是还未耕地化的缘故。
饲养牲畜的牧场，汉代也同秦时一样，属于官有土地。《汉书·食货志》云：景帝“始造苑马以广用。”又说：“天子为伐胡，故盛养马，马之往来食长安者数万匹。”《史记·平准书》也说：武帝“令民得畜牧边郡，官假马母，三岁而归，及息什一”；后又“令封君以下至三百石以上吏，以差出牝马，天下亭亭有畜牸马，岁课息”。这是景、武二帝发展官牧及民牧的梗概。养马需要牧场。养马业的发展，意味着牧场的扩大。由于养马牧场的扩大，设置专门官吏主管其事，就成为必要。故《汉书·百官公卿表》云：汉承秦置太仆，“掌舆马，有两丞”；其“属官有大厩、未央、家马三令，各五丞一尉”；还设“龙马、闲驹、橐泉、騊駼、丞华五监长丞，又边郡师苑令各二丞”，皆属太仆管辖。养马的牧场，边郡有之，内地亦有之。仅以边郡而言，《汉官仪》云：“牧师诸苑三十六所，分置北边、西边，分养马三十万头。”①官有牧场之大，于此可知。
汉代官有土地，从它的量来说，是处在一个不断变化发展的过程中。其中，西汉的整个发展过程，大体可以划分为三个阶段。第一阶段，从汉初到武帝初期，属于官有土地制继承秦制时期。第二阶段，是武帝时期，是官有土地制的兴盛时期。第三阶段，从昭、宣二帝到西汉末，属于官有土地制的逐渐衰落期。
前面已经说明，汉高祖刚刚打败项羽而统一全国，便于汉五年（公元前202年）五月下令，对大批从军归来的“军吏卒”赐爵、赐田宅。如果不是以秦皇朝直接遗留下来的土地为基础，汉高祖的“法以功劳行田宅”的作法，只能是一句空话。汉高祖晚年，丞相萧何曾“为民请曰：‘长安地狭，上林中多空地弃，愿令民得入田，毋收稿为兽食。’”②这里所说的上林苑中的空荒地，显然就是从秦皇朝继承下来的官有土地的一部分。正因为西汉之初，继承了秦的官有土地，故秦时采取的“颛川泽之利，管山林之饶”的政策，汉循而不改。《盐铁论·复古》也说：“山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜置少府。陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。”这也说明同样的事实。
到了武帝时期，武帝采取了一系列办法以扩大官有土地，而且在官府经营的土地上推广水稻的生产，从而使西汉的官有土地制进入一个兴盛发展的时期。
汉武帝扩大官有土地的途径，约有如下几个方面：第一，通过兴修水利，把原来的荒废不毛之地变成可耕地，并以之置于少府或大司农管辖之下，从而扩大了官有土地的量。依《史记·河渠书》的记载，首先是大司农郑当时建议：“引渭穿渠，起长安，并南山下，至河三百余里，径，易漕，度可令三月罢。而渠下民田万余顷，又可得以溉田。此损漕省卒，且益肥关中之地，得谷。”武帝同意了，“令齐人水工徐伯表，悉发卒数万人，穿漕渠三岁而通。通，以漕，大便利。其后漕稍多，而渠下之民，颇得以溉田矣。”其次，是河东太守番系建议“穿渠引汾，溉皮氏，汾阴下，引河溉汾阴、蒲坂下，度可得五千顷。五千顷，故尽河壖弃地，民茭牧其中耳，今溉田之，度可得谷二百万石以上。……天子以为然，发卒数万人作渠田。数岁，河移徙，渠不利，则田者不能偿种。久之，河东渠田废，予越人，令少府以为稍入。”其三，庄熊景建议“临募民庶穿洛，以溉重泉以东万余顷故卤地。诚得水，可令亩十石。于是，为发卒万余人穿渠，自征引洛水自商颜山下。岸善崩，乃凿井，深者四十余丈。往往为井，井下相通引水。……井渠之生自此始。”其四，是北方各地争相修建的水利工程。“朔方、西河、河西、酒泉，皆引河及山川谷以溉田，而关中辅渠、灵积引堵水；汝南、九江引淮；东海引钜定；泰山引汶水，皆穿渠为溉田，各万余顷。佗小渠，披山通道者，不可胜言。”这段记载，概述了汉武帝利用水利兴建以扩大耕地面积和改废地、盐碱地为高产水浇地的梗概。这些因水利兴建而扩大的可耕地，有的虽是“民田”，但大部分是“弃地”（即荒废地）、河壖地（即河滩废地）、故卤地（即老盐碱地）、山地及其他不毛之地。一旦在这些地区兴建了水利，土地获得了灌溉，就变成了官府直接经营管理之下的土地。官府有权把它给越人，或作其他处理，其租税入于少府，表明其所有权不属于臣民。有的官有土地，由左右内史直接管理，如《汉书·沟洫志》所说武帝元鼎六年（公元前111年），兒宽为左内史时，“奏请穿凿六辅渠，以益溉郑国（渠）旁高卬之田”。武帝支持这一建议，认为“左、右内史地，名山川原甚众，细民未知其利，故为通沟渎，畜陂泽，所以备旱也。今内史稻田租挈重，不与郡同，其议减”。这可表明左右内史确是管理官有土地的机构。而且这些土地，因为有了水利兴建，都可种植水稻，其租税收入也比一般农田为高，不同于一般的三十税一的田租率。
第二，通过没收商贾土地而扩大了官有土地的量。武帝时，由于种种原因，曾对富商大贾采取了一系列打击措施，不许私营盐铁并加重对他们的各种课税①，没收了已经占有大量土地的商贾的田地和奴隶。没收的结果，“得民财以亿计，奴婢以千万数；田，大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之”。结果是使“商贾中家以上，大率破”②。至于按照“贾人有市籍者及其家属，皆无得籍名田以便农”③的法令而没收的土地，还不在这个数字之内。官府得到这些土地以后，乃于“水衡、少府、太仆、大农，各置农官，往往即郡县没入田田之”④。由此可见，没入的商贾土地，全部变成了由少府及大农等机构直接控制的土地。
第三，通过暴力手段，强占民间私田而扩大了官有土地。武帝时，为了扩大官府的园池苑囿，“乃使太中大夫吾丘寿王，与待诏能用算者二人，举籍阿城以南，盩厔以东，宜春以西，提封顷亩及其贾直（即价值），欲除以为上林苑，属之西山。”①又诏中尉、左右内史“表属县草田，以偿鄠、杜之民”。吾丘寿王奏事。武帝大悦，称善。东方朔对此坚决反对，他认为丰镐之间的“膏土”，“其贾（价）亩一金”，“今欲规以为苑，绝陂池水泽之利”，造成“上乏国家之用，下夺农桑之业”的恶果。但是，武帝并未听从东方朔的意见，“遂起上林苑，如吾丘寿王所奏云”。这次强占民田之事，在名义上虽然采取了以“属县草田”去赔偿“鄠、杜之民”失去“膏土”的损失，实际上只是以荒田去换取关中的膏腴之土，是一种不折不扣的强占民田以扩大官有土地的行径。所谓“草田”，颜师古注：“诸荒田未耕垦也。”换言之，“草田”即熟荒地，也就是暂时未耕垦的土地。仲长统说：“其地有草者，尽曰官田。”其说见于《后汉书·仲长统传》引《昌言》，似最晚在仲长统时，所有草田都已成为官有了。
第四，通过对边境少数民族的战争而扩大的土地，也是官有 土地的重要来源之一。武帝时，由于对匈奴发动了一系列的战争，取得了一定的战果，从而夺得了匈奴占有的大片土地。随后，武帝就在河西走廊先后设置了武威、张掖、酒泉、敦煌四郡；还在北部沿边地区设置了朔方、西河、安定等郡，又更名九原郡为五原郡②，并在上述两个地区实行大规模屯田，以致出现了“上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之”③的局面。屯田，不论是以兵士屯垦，还是以农民屯耕，其土地所有权和占有权的性质都属于官有土地。因此，通过对边境少数民族的战争，也确是汉武帝扩大官有土地量的又一途径。
此外，凡因战争、自然灾害等重大变故而暂时出现的无主荒地，也是官有土地的来源之一。最明显的例证，如东汉末年出现了大量无主荒田时，司马朗公开提出复井田的建议说：“往者，以民各有累世之业，难中夺之，是以至今。今承大乱之后，民人分散，土业无主，皆为公田，宜及此时复之。”①这种因天灾人祸而造成的暂时无主荒田，在整个汉代是经常存在的，故武帝时期也得收用荒田以扩大官有土地。
上述多种扩大官有土地的途径，并不限于武帝时期，但武帝时表现得特别突出和集中，有的事例还为此时所独有。
在扩大官有土地的同时，官府加强了对官有土地的经营管理。秦和西汉前期，朝廷仅有少府“掌山海池泽之税以给供养”②。武帝时，增加了不少农官，如“水衡都尉、武帝元鼎二年初置，掌上林苑”③；“农都尉、属国都尉，皆武帝初置”④。其中，“农都尉”的官名，屡见于居延汉简，足见边郡屯田地区多设置此官。还有掌治京畿地区的左、右内史，明显有管理官有土地的职权。《汉书·地理志》说，左右内史的设置，在武帝建元六年（公元前135年）。《汉书·昭帝纪》中有“故稻田使者燕仓”其人，则“稻田使者”这一官职的设置，必在昭帝之前，也许便在武帝之时。在居延汉简中，除“农都尉”官名外，还屡见“别田令史”、“农令”、“农亭长”、“护田校尉”、“代田长”、“候农令”、“部农第四长”、“居延田官”、“骍马田官”及“张掖农都尉”①等名称，同《汉书·元帝纪》中的“北假田官”可相印证。居延汉简所载，上始武帝时期，下迄东汉初期，上述诸见于汉简的农官名称，当都是在武帝时及其以后才有的。再结合《汉书·食货志》所载武帝没收商贾土地后，于“水衡、少府、太仆、大农各置农官”及《盐铁论·园池》所载武帝“立诸农，广田牧”，又于“北边置任田官以赡诸用”等记载来看，更说明上述农官的设置，确在汉武帝时期。其目的显然是为了加强对扩大了的官有土地的经营管理。
为了改善官有土地的经营效果，以增加朝廷财政收入，武帝还采取了改良土壤和推广水稻种植等措施。上文已说到武帝的水利兴建措施，大都使旱田变成了水浇地，使荒田、故卤地（即盐碱地）变成了肥田沃土，从而大大提高了单位面积产量。现在值得特别提出的是，武帝在水利条件较好的地区，大都推广了水稻的种植。如河东渠田，官府交给越人耕种，其原因就在于发挥越人“习水利”的特长②。所谓“习水利”，即善于种植水稻之意。《汉书·昭帝纪》有“故稻田使者燕仓”。燕仓为主管官有土地的官吏，其官名为“稻田使者”。顾名思义，其所主管之土地，所种当为水稻。还有《汉书·沟洫志》说，武帝时的“左、右内史地，名山川甚众”，而这些土地中，多有稻田，故武帝有“稻田租挈重，不与郡同，其议减”的诏令。武帝所以在北方的土地上推广水稻种植，目的无非是为了提高单位产量，同时也适应盐碱地宜于水稻种植的特点。
为了经营这些官有土地，武帝采取了两项新的经营措施。一是在边防地区大力扩大屯田制，具体表现为以兵士屯田的军屯制度和以徙民实边的民屯制度，事详《汉书》的《食货志》、《匈奴传》、《西域传》及《赵充国传》等。居延汉简也不乏这方面的记载。这种田制的类别、剥削方式、组织系统与管理机构等方面，均为东汉及曹魏时期的屯田准备了条件①。二是租佃制，即把官有土地租佃给无地与少地的农民耕种，然后课取不同于三十税一的田租的高额地租——“假税”。这种经营方式，又叫“假民公田”制。这里的“假”，是租赁、租借的意思。前引《汉书·昭帝纪》所说的“稻田使者”，便是管理这种“假民公田”制的官吏，故曹魏人解释“稻田使者”说：“特为稻田置使者，假与民而收其税入也。”见于《汉书·食货志》与《元帝纪》的“北假田官”，也是主管这种“假民公田”制的官吏。故《元帝纪》注引李斐语，释“北假田官”曰：“主假赁见官田与民收其假税也。”这种“假民公田”制下的“假税”，是高于三十税一的田租率的。
汉武帝经营官有土地的措施，虽然有增加财政收入的好处，但连年用兵、广兴屯田和不断徙民实边，也给农民带来了不少灾难，以致国内阶级矛盾日趋激化，导致农民起义不断爆发，迫使他不得不改弦更张，下罪己之诏，实行较大的政策性转变。于是，武帝末年采取了改进耕作技术、废弃轮台屯田、停止征伐战争和移民实边等措施。这是很值得注意的。这是把官有土地的经营方式，由租佃型“假民公田”改变为授田型“假民公田”，或曰“赋民公田”①。自此以后，昭、宣二帝相继实行的“假民公田”与“赋民公田”，就是这种授田制，甚至还不断把官有土地正式赐予贫苦农民，以缓和阶级矛盾。由于授田制与赐田制的实行，特别是由于民田的迅速发展，使官田土地量日趋减少。加上官吏、贵戚和豪族地主经常不断地以借贷、强占、请射等方式侵占官田，以至到了西汉后期，官有土地在日益减少，不得不依赖于外戚王氏和其他官吏、地主的“献田”来补充官有土地量②，从而表现出官有土地制的趋向衰落。
官有土地制的进一步衰落，还是东汉时期的事。当时全国的可耕地面积有一个基本固定的总量。在全国的可耕地面积被区分为民田和官田两个部分的情况下，前者的增加，必然会导致后者的减少；反之，亦然。西汉时期的民田，主要是豪富占有土地，一直处在不断发展之中，而官田的比重则相对地处于不断下降之势。到了东汉，豪富的土地兼并，其发展程度又超过西汉，故东汉官田的比重较西汉又有下降。到了汉末三国时期，官田制又抬起头来，情况就发生了变化。总之，在土地占有关系中，两汉的官田与民田的地位是一个有起有伏的过程，而总的趋势是在官田制经过一段盛世之后，豪富势力占有的民田逐渐取得上风，一直延续到东汉末年。
世家、豪富的土地兼并
秦汉时期地主阶级中的三个主要等级，一有机会，就致力于土地兼并。他们的社会身份不同。世家是封建贵族，是身份性地主，他们受封的田仍可说是官田性质；豪族是在地方上有一定势力的人物；高资富人是靠经商致富的人物。豪族和高资富人在社会上有经济上的影响，一般没有封爵，没有封地和封户，这是不同于世家的。他们是非身份性地主，他们手中的田是民田。在这三种人之间尽管有很大的不同，但对于土地兼并的贪婪是相同的。从阶级关系上说，这三种人都是封建专制主义的阶级基础，但从具体的经济利益说，他们的土地兼并，一方面是侵占官有土地，一方面是掠夺民田，这又都是对封建专制主义的经济上的损害，甚至可以对政权的稳定带来了威胁。但这三种人间的关系也不是一成不变的，在他们相互间是可以互相转化的，或同时具备两种不同的身份。
秦始皇时，“徙天下豪富于咸阳十二万户”①。这些豪富占有土地的情况不详，但都可说是土地兼并的苗子。《史记·货殖列传》记乌氏倮和巴蜀寡妇清的事迹：“乌氏倮畜牧及众，斥卖，求奇缯物，间献遗戎王。戎王十倍其偿，与之畜，畜至用谷量马牛。秦始皇帝令倮比封君，以时与列臣朝请。而巴蜀寡妇清，其先得丹穴，而擅其利数世，家亦不赀。清，寡妇也，能守其业，用财自卫，不见侵犯。秦皇帝以为贞妇而客之，为筑女怀清台。”倮和清，可能是秦始皇时最著名的高资富人。倮是牧主，清是矿主，都一定占有大量的土地，但又都地处边远，跟一般的土地兼并，是有不完全相同的社会意义。倮、清以富受到特殊的政治待遇，身份已与一般的富人不同。
六国贵族，经过秦的征服、楚汉战争和汉的建立，政治地位大非昔比，但他们仍有很大的社会潜力，不能不引起新皇朝的重视。汉高祖九年（公元前198年），娄敬献言：“夫诸侯初起时，非齐诸田，楚昭、屈景，莫兴。今陛下虽都关中，实少人。北近胡寇，东有六国之族宗强，一日有变，陛下亦未得安枕而卧也。臣愿陛下徙齐诸田，楚昭、屈景，燕、赵、韩、魏后及豪杰名家，且实关中。无事可以备胡。诸侯有变，亦足率以东伐。此强本弱末之术也。”①对六国贵族在政策上的得失，可以影响汉朝廷的安定，足见其能量之大。但六国贵族，在这时也只能算入豪族的行列，与世家的身份是不同的。这些出身贵族的豪族，比起高资富人来，对于土地兼并更有优越条件，是很难从立法上加以阻止的。田氏，在六国贵族中是有地位的。诸田之中，有不少富商大贾，并从而扩张土地的占有。《史记·货殖列传》说：“关中富商大贾，大抵尽诸田，田啬、田兰。韦家栗氏，安陵、杜杜氏，亦巨万。……皆非有爵邑奉禄、弄法犯奸而富，尽椎埋去就，与时俯仰，获其赢利，以末致财，用本守之。”所谓“末”，是营商，所谓“本”，即占有土地，从事农业。
汉兴七十余年间，土地兼并之风延续不断。汉文帝时和汉武帝时，晁错和董仲舒先后分别进言，指斥土地兼并对社会经济的危害。晁错说：“今农夫五口之家，其服役者不下二人。其能耕者不过百畮，百畮之收不过百石。春耕夏耘，秋获冬藏。伐薪樵、治官府、给徭役，春不得避风尘，夏不得避暑热，秋不得避阴雨，冬不得避寒冻。四时之间，亡日休息，又私自送往迎来，吊死问疾，养孤长幼在其中。勤苦如此，尚复被水旱之灾，急政暴虐，赋敛不时，朝令而暮改，当具有者，半贾而卖，亡者，取倍称之息。于是有卖田宅、鬻子孙以偿责者矣。而商贾大者积贮倍息，小者坐列贩卖，操其奇赢，日游都市，乘上之急所卖必倍。故其男不耕耘，女不蚕织，衣必文采，食必梁肉，亡农夫之苦，有仟陌之得。因其富厚，交通王侯；力过吏执，以利相倾；千里游敖，冠盖相望；乘坚策肥，履丝曳缟。此商人所以兼并农人、农人所以流亡者也。今法律贱商人，商人已富贵矣，尊农夫，农夫已贫贱矣。故俗之所贵，主之所贱也；吏之所卑，法之所尊也。上下相反，好恶乖迕，而欲国富法立，不可得也。”①董仲舒说：“（秦）用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民得卖买。富者田连仟陌，贫者亡立锥之地。又颛川泽之利，管山林之饶，荒淫越制，逾侈以相高。邑有人君之尊，里有公侯之富，小民安得不困！又加月为更卒，已复为正，一岁屯戍，一岁力役，三十倍于古。田租、口赋、盐铁之利，二十倍于古。或耕豪民之田，见税什五。故贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食。重以贪暴之吏，刑戮妄加。民愁亡聊，亡逃山林，转为盗贼，赭衣半道，断狱岁以千万数。汉兴，循而未改。古井田法，虽难卒行，宜少近古。限民名田以澹不足。塞并兼之路，盐铁皆归于民。去奴婢，除专杀之威。薄赋敛，省繇役，以宽民力，然后可善治也。”②晁错、董仲舒都是主张从法律上限制土地兼并。但因为妨碍一些权势人物的现实利益，很难得到实施。汉武帝时曾大规模地打击了兼并之家，但土地兼并之风并不因此就可终止，而是通过各种形式延续下去。汉平帝时，师丹建言：“今累世承平，豪富吏民，訾数钜万，而贫弱俞困。盖君子为政，贵因循而重改作，然所以有改者，将以救急也。亦未可详，宜略为限。”①丞相孔光、大司空何武承帝旨奏请：“诸侯王、列侯皆得名田国中。列侯在长安，公主名田县、道，及关内侯、吏、民名田，皆毋过三十顷。诸侯王奴婢，二百人。列侯、公主，百人。关内侯、吏、民，三十人。期尽三年，犯者没入官。”从孔光、何武所奏看来，当时占田逾制的人，包括诸侯王、列侯、公主、关内侯在内，这都是属于世家地主范围的人。此外，还包括吏和民，这范围就更大了。但孔、何的话详于世家地主而略于吏、民。这可见世家地主的权势，在土地掠夺中更显得出色。史称，此议一出，“田宅奴婢，贾为减贱”。但这为当时权贵所反对，还是行不通②。
东汉初年，光武帝“以天下垦田多不以实，又户口年纪互有增减”，建武十五年（公元39年）“诏下州郡检核其事，而刺史太守多不平均，或优饶豪右、侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道号呼。时诸郡各遣使奏事。帝见陈留吏牍上有书，视之，云：‘颍川、弘农可问，河南、南阳不可问。’帝诘吏由趣，吏不肯服，抵言于长寿街上得之。帝怒。时，显宗为东海公，年十二，在幄后言曰：‘吏受郡敕，当欲以垦田相方耳。’帝曰：‘即如此，何故言河南、南阳不可问？’对曰：‘河南，帝城，多近臣。南阳，帝乡，多近亲。田宅逾制，不可为准。’”①这个故事，说明这时土地兼并在地主、官吏互相勾结的形势下甚有势力，光武帝后来也只得以不了了之。
在东汉时期，有一批世家地主，都可以从他们的家族渊源中，寻觅出他们的祖先是如何从战国、秦和西汉而世代蝉联的发展轨道。如东汉明帝时的廉范，本是战国时廉颇之后，在西汉时已成为豪宗，因此而被徙于北边。到边地后，“世为边郡守”。经过几代的“广田地，积财粟”和笼络宗党的活动，到东汉时便成了“宗党”势力强大的廉氏家族②。廉氏家族的经历，是由战国时期的封建贵族，经历了豪族的道路，又进入世家地主的行列。不可忽视，廉氏这一长期的发家史，是跟几代人的“广田地，积财粟”分不开的。又如东汉初期的马援，本系战国时赵国马服君赵奢之后，子孙以马为氏。汉武帝时，赵奢之后以“吏三千石”自邯郸徙茂陵。马援的曾祖父马通，以功封重合侯。王莽时，马援兄弟三人，都是二千石。东汉时期，马氏一门“声腾三辅”。其儿子防，“兄弟贵盛，奴婢各千人以上，资产巨亿”，“皆买京师膏腴美田”，“宾客奔凑，四方毕至”，当时人没有能比得上这个家族的声势的③。其他，如弘农杨氏、汝南袁氏、吴郡陆氏、南阳阴氏和樊氏等，无一不是累代相承的世家地主。两汉时期世家地主的发展，逐步表明它是在向三国两晋南北朝时期的世族地主转化，他们手中由兼并而来的土地带上了越来越多的私有性质，他们原来由于赐爵、赐民户而得到的土地也越来越减少了官有的色彩。
东汉晚年，仲长统论述古今及时俗行事，说道：“汉兴以来，相与同为编户齐民，而以财力相君长者，世无数焉。而清契之士，徒自苦于茨棘之间，无所益损于风俗也。豪人之室，连栋数百，膏田满野，奴婢千群，徒附万计。般车贾贩，周于四方；废居债贮，满于都城。琦赂宝货，巨室不能容；马牛羊豕，山谷不能受。妖童美妾，填乎绮室；倡讴妓（伎）乐，列乎深堂。宾客待见而不敢去，车骑交错而不敢进。三牲之肉，臭而不可食；清醇之酎，败而不可饮。睇盼则人从其目之所视，喜怒则人随其心之所虑。此皆公侯之广乐，君长之厚实也。苟能运智诈者，则得之焉；苟能得之者，人不以为罪焉。源发而横流，路开而四通矣。”①又说：“井田之变，豪人货殖，馆舍布于州郡，田亩连于方国。身无半通青纶之命，而窃三辰龙章之服；不为编户一伍之长，而有千室名邑之役。荣乐过于封君，势力侔于守令。财赂自营，犯法不坐。刺客死士，为之投命。至使弱力少智之子，被穿惟败，寄死不敛，冤枉穷困，不敢自理。虽亦由纲禁疎阔，盖分田无限使之然也。”②约略与仲长统相先后，王符著《潜夫论》，“指讦时短，讨谪物情”，说一些人“一旦富贵，则背亲捐旧，丧其本心，皆疏骨肉而亲便辞，薄知友而厚狗马。……宁见朽贯千万，而不忍赐人一钱，宁积粟腐仓，而不忍贷人一斗。……骨肉怨望于家，细人谤誌于道。前人以败，后争袭之。”③这说的是当时豪富，主要是说高赀富人，说他们一旦富起来以后的骄奢淫佚。像这样的人，到了三国两晋南北朝时期，就成为庶族的部分来源。
世家和豪富兼并土地，主要是通过横赐、假贷、侵占、请射和买卖等形式。横赐，是官府于制度以外横赐官吏以土地。如武帝以官田“赐乳母”①，以官田百顷赐其姨②，以“公田、鱼池、蒲苇数顷”赐东方朔③，以“公田十顷”赐卜式④，以“公田二顷”赐苏武⑤，哀帝以“公田二千余顷”赐董贤⑥等。假贷，是租借，只能有使用权。请射，是请求使用，可说是有一定的占有权。但对有权势的地主说，租借和请射，都只是名义，实际上都是兼并。如武帝时，酷吏宁成“贳贷陂田千余顷”租佃给农民耕种⑦。《盐铁论·园池》谓官吏以“公田转假”，使公田池泽，“公家有鄣假之名，而利归权家”，指出了名义上的假贷，实际上是对官有土地的侵占。成帝时，红阳侯立，“使客因南阳太守李尚占垦草田数百顷”，其中便“颇有民所假少府陂泽”地⑧，这是以请射方式侵占官有土地。至于匡衡的私改土地疆界而隐瞒有官田四百顷⑨，陈汤所说的“关东富人”“多规良田”⑩以及“李蔡以丞相坐诏赐冢地阳陵，当得二十亩，蔡盗取三顷，颇卖得四十余万”（11）等，则是更为明显的侵占官田的行为。东汉时期，如梁冀、苏康、管霸、张让、侯览等人，无不侵占了大量的官田。
通过买卖以兼并土地，是最常见的形式，而以买卖为名强买贱买其实的，也是常有的事。这在汉初，从丞相萧何那里就开始了。萧何为了消除汉高祖对他的疑虑，接受了门客的建议，“多买田地，贱贳贷以自汙”，果真“贱强买民田宅数千万”①。又如司马相如未发迹时，在成都买田宅为富人②；霍去病“为中孺买田地奴婢”③；张禹为官之后，“买田宅至四百顷”④。东汉时期，土地买卖之风有增无减。前引仲长统、王符所说，都是明显的例证。1966年，在四川郫县犀浦附近出土的东汉时期的“簿书碑”，其中多有“某某田若干亩，贾（价）若干”的记载，如：王岭□□，直□□万五千；□□田顷五十亩，直三万；何广田八十亩，质□□五千；王汶田四顷九十亩，贾卅一万；故杨汉……田二顷六十□；田顷卅亩，质□□万；中亭后楼，贾四万……
这些有土地一顷五十亩和二顷六十亩以上的人，应是乡村中、小地主。残碑仔细标明各户土地的价格，有可能是评定资产的需要。但从“土地若干”可以“质钱若干”的话看，显然买卖土地与典质土地时也是这个价格。土地、住宅、奴婢均系于某人名下，可见东汉时期的乡村已出现了不少中、小地主，他们手中的土地多来源于土地买卖与典质。这种乡村的中小地主的汇合，也像豪富地主一样，是三国两晋南北朝时期庶族地主的部分来源。
官田和民田间的矛盾，官田内部出现的矛盾和民田内部的矛盾，往往在土地兼并情形下显得更为显著。土地兼并在秦汉时期是社会矛盾中一个极为重要的问题。农业生产中所遇到的灾难性的现象和阶级矛盾之激化为农民武装起义，往往跟土地兼并有直接、间接的联系。
①孟子这段话，在《孟子·梁惠王》下，凡两处，内容基本相同。同书《尽心》上也有一段话，意思相同，而异文较多。这可见，孟子的这一方案是经过慎重考虑的，不是随便说出来的。
②《史记·商君列传》。
③《史记·商君列传》。
④《史记·秦始皇本纪》。
①《汉书·食货志》上。
①《马克思恩格斯选集》第二卷第67页，人民出版社1972年版。
②《资本论》第三卷第372—373页，人民出版社1975年版。
③《汉书·景帝纪》。
①所引简文，均见《睡虎地秦墓竹简》。
①所引简文，均见《睡虎地秦墓竹简》。
②参见高敏《从云梦秦简看秦的土地制度》，见《云梦秦简初探》（增订本）。
①《汉书·食货志》颜师古注引。
②《史记·萧相国世家》。
①参阅高敏《试论汉代抑商政策的实质》，见《秦汉史论集》。
②《史记·平准书》。
③《史记·平准书》。
④《汉书·食货志》。
①《汉书·东方朔传》。
②《史记·平准书》。
③《史记·平准书》。
①《三国志·魏书·司马朗传》。
②均见《汉书·百官公卿表》。
③均见《汉书·百官公卿表》。
④均见《汉书·百官公卿表》。
①参阅高敏《从居延汉简看内蒙额济纳旗的古代社会经济伏况》，见《丝路访古》，甘肃人民出版社1983年版。
②《汉书·沟洫志》，颜师古注。
①参阅高敏《论曹魏屯田制的历史渊源》，见《魏晋南北朝社会经济史探讨》，人民出版社1987年版。
①详见高敏《试论汉代“假民公田”制的两种类型》，《秦汉魏晋南北朝土地制度研究》，人民出版社1987年版。
②《汉书·平帝纪》。
①《史记·秦始皇帝本纪》。
①《史记·娄敬列传》。
①《汉书·食货志》。
②《汉书·食货志》。
①《汉书·食货志》。
②《汉书·食货志》。
①《后汉书·刘隆传》。
②《后汉书·廉范传》。
③《后汉书·马援传附子防传》。
①《后汉书·仲长统传》载《昌言·理乱》。
②《后汉书·仲长统传》载《昌言·损益》。
③《潜夫论·忠贵》。“忠贵”，《后汉书·王符传》作“贵忠”。
①《史记·滑稽列传》褚先生补。
②《汉书·外戚传》。
③《史记·滑稽列传》褚先生补。
④《史记·平准书》。
⑤《汉书·苏建传附子武传》。
⑥《汉书·王嘉传》。
⑦《汉书·酷吏·宁成传》。
⑧《汉书·孙宝传》。
⑨《汉书·匡衡传》。
⑩《汉书·陈汤传》。
①《史记·萧相国世家》。
②《史记·司马相如列传》。
③《汉书· 霍光传》。
④《汉书·张禹传》。
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