第二节 既沿明制又增新章 “满洲根本”
入关之前，天聪汗、宽温仁圣皇帝皇太极已仿照明制，设内三院和六部，顺治元年（1644）五月摄政王多尔衮进京后，基本上继承了明朝的政治、经济、文化、外交等方面的制度。中央机构是三院八衙门，即内国史院、内秘书院、内弘文院和吏、户、礼、兵、刑、工六部与都察院、理藩院，顺治十五年改内三院为内阁。地方机构亦袭明制，但总督、巡抚由明朝的临时性质改为常设官职，省之下有府、州、县，分设知府、知州、知县，另外还有分巡道、守道。
多尔衮在基本沿袭明制的同时，为了巩固满洲王公贵族的最高统治地位和对全国的统治，确立了“首崇满洲”或称“满洲根本”的基本国策。这主要表现在以下三个方面。其一，议政王大臣会议，权力很大，地位很高。议政王大臣会议的成员，主要是满洲王公大臣，也有少数蒙古人员，汉官不能当议政大臣，除范文程、宁完我系经帝特授外，汉军旗人也不能担任议政大臣。宗室亲王和多数郡王是议政王，一些贝勒、贝子、公也奉旨参与议政，满洲、蒙古八旗开国元勋及其子弟，如弘毅公额亦都之子三等公、和硕额驸图尔格、其弟二等伯伊尔登，直义公费英东之子一等公图赖，栋鄂额驸、三等公何和礼之子二等伯都类，武勋王扬古利之子超品公塔瞻、孙一等公爱星阿，恩格德尔额驸之子一等公额尔克戴青，多罗额驸、二等公英俄尔岱等人，或系固山额真、尚书，或任议政大臣，皆是议政王大臣会议成员。清初军国大政，系在摄政王和后来的顺治帝福临的主持下，让议政王召集参与议政的贝勒、贝子、宗室公及议政大臣商议，报摄政王、顺治帝审批，多系依议而行。议政王大臣会议之权力和地位，远逾于内三院或内阁。
其二，八旗军是清皇朝的主要军事支柱。多尔衮虽然设立了绿营兵，人数超过了八旗军，但八旗军仍是清军的核心力量，得到了很大的加强。顺治年间定制，北京八旗设骁骑营（入关前的阿礼哈超哈营，即马兵营）、前锋营（原之噶布什贤超哈营）、护军营（过去的巴牙喇营）、步兵营，从八旗各佐领下正丁中佥选骁骑、护军、前锋、亲军、步兵，分别总隶于都统、护军统领、前锋统领及步军统领，都统等官以下又分设参领、佐领等职。另设领侍卫府，由领侍卫内大臣等官统辖侍卫、亲军二千余人。各地重要城市，则遣八旗将士驻戍，称驻防八旗，官兵数万，分别屯驻奉天、畿辅、豫、江、浙、陕、甘、鲁、晋等省，后增驻闽、粤等地。八旗军队的总的职责是“环拱宸极，绥靖疆域”。北京八旗军约十万人，除奉命出征外，主要是“宿卫扈从”，即保卫皇宫，保卫京师，随侍和保卫皇上出巡。遇有重大征战，摄政王、顺治帝派遣满洲王公大臣统领北京八旗兵出讨，如靖远大将军英亲王阿济格、肃亲王豪格，定国大将军豫亲王多铎，定远大将军郑亲王济尔哈朗，敬谨亲王尼堪，世子济度，安远大将军信郡王多尼，平南大将军贝勒勒克德浑，征南大将军贝勒博洛、一等公谭泰，宁南靖寇大将军贝子洛托、一等子陈泰，定西大将军内大臣固山额真何洛会，皆曾领兵分征，为统一全国立下了功劳。故《清史稿》在诸王列传中赞诸王开国之功说：“国初开创，栉风沐雨，以百战定天下，系诸王是庸。”清帝福临也嘉慰满洲将士建国之功勋和辛劳，说：“嗟尔将士等，披坚执锐，露宿风餐，汗马血战，出百死一生，以开拓天下。”①其三，诸王管理部院，满官权大。皇太极于天聪五年（1631）设六部时，即让诸贝勒分管各部。崇德八年（1643）十二月摄政王多尔衮曾罢王公管理部院之制，后又命端重亲王博洛、巽亲王满达海、敬谨亲王尼堪同理六部事务，顺治八年正月福临亲政后又恢复诸王管部旧制，一年以后才废除。吏、户、礼、兵、刑、工六部开始只有满尚书，顺治五年七月始设汉尚书，且部印俱由满尚书掌握。管理蒙古等民族事务的理藩院，尚书、侍郎皆是满洲、蒙古人员，汉官不能担任。八旗王公大臣掌握了治政统军之权，是清朝的核心统治集团。
“满汉一家”
摄政王多尔衮、顺治帝福临虽然尽力维护满洲贵族特权，“首崇满洲”，但只凭区区一二千名八旗王公大臣和五六万满洲男丁，无论如何也不能消灭二三百万名抗清将士和统治上亿汉民，必须实行“以汉治汉”政策，因而多次宣称“满汉一家”。早在顺治元年（1644）四月初清军征明前夕，内秘书院大学士范文程上书摄政王陈述夺天下安江山之计时，便着重强调要实行“官仍其职，民复其业，录其贤能，恤其无告”的根本性政策。多尔衮采纳了这一至关重要的建议，予以付诸实施。所谓“满汉一家”，最主要体现在争取汉人官员绅衿上，即极力笼络争取汉族上层人员为清帝效劳。顺治元年五月初二日多尔衮乘辇于武英殿升座，第二日即连下两道谕旨，宣布：招抚檄文到日剃发归顺者，“地方官各升一级”，“各衙门官员，俱照旧录用”，“隐居山林者，亦具以闻，仍以原官录用”。不久又谕令“在京内阁六部都察院等衙门官员，俱以原官，同满官一体办事”，遣人以书征召故明大学士冯铨，授其以大学士原衔入内院佐理机务。明顺天巡抚宋权，降后初任原职，顺治三年升任国史院大学士。兵部侍郎金之俊降后仍为故官，顺治五年擢工部尚书，后连任八年大学士。王永吉、胡世安、党崇雅分别以总督、侍郎、少詹事擢授尚书、大学士。
多尔衮还超级提升一批原来明朝中等官员和文人，授以尚书、大学士等职。原明户部郎中卫周祚、编修高尔俨、庶吉士张端、庶吉士成克巩、都给事中陈名夏、中允陈之遴、编修刘正宗、进士杜立德等，皆陆续分任尚书、侍郎等要职，最后均擢任大学士。
多尔衮、福临特别重视入清以来考中进士的汉族士子，予以破格提升。顺治元年即宣布继续实行科举制，考试文人。顺治三年状元傅以渐、四年状元吕宫、进士冯溥、王熙，皆任至大学士，王熙还特受清帝宠信，命其撰写遗诏。
多尔衮又规定，内阁六部均设满缺汉缺，任满洲、汉人、汉军旗人为尚书、侍郎、大学士。地方总督、巡抚及其以下官员，亦是满汉兼用，但清初以汉官为多。
“满汉一家”之另一重要体现是绿营兵的设立。区区满洲数万男丁，难以肩负“拱卫宸极，绥靖疆域”之重任，必须“以汉治汉”，即用汉将汉兵协助，尤其是平时辖治地方之责，更得依靠汉兵来完成，兼之，安插降清之上百万将士，亦需有其用武之地。从顺治元年起，清政府便陆续在各省设立绿营官兵，将士主要是汉人，也有少数满、蒙、回人员。各省皆有绿营兵，其统帅是该省或一二三省合在一起的总督及无总督之省的巡抚。他们算是文官编制。至于日常操练、管辖和防戍，则由武职官员负责。绿营武官中官阶最高的将领是提督，官阶从一品，或专设，或由巡抚兼任，后来各行省共有十四员提督。其下是总兵官，官阶正二品，为一镇之主，共六十六员。再下则是副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等官，约六千余员。顺治年间，各省绿营兵约有六七十万名，后减少至五六十万。
多尔衮多次宣谕“满汉一家”之事，要求“满汉一家，同享升平”。他还为使满汉官民“各相亲睦”，下谕允许满汉官员互通婚姻。他谕告礼部：“方今天下一家，满汉官民，皆朕臣子，欲其各相亲睦，莫若使之缔结婚姻，自后满汉官民，有欲联姻好者听之。”①通过“满汉一家”政策，吸收了大批汉官、汉士、汉将、汉兵，他们遵循帝旨国法，治理京内外各级衙门事务，辖束人民，征赋佥役，从征厮杀，为统一全国，安定九州，巩固清朝统治，起了很大作用。
革除“三饷”，整饬吏治
明朝万历末年以后，横征暴敛，大增赋税。“辽饷”每亩田赋增收白银一分二厘，共银六百六十万两，“剿饷”二百八十万两，“练饷”七百三十万两，“三饷”加派每年多达一千六百余万两，倍于正额，且饷外有饷，“三饷岁额二千三百余万”，又超过“三饷”正额六七百万两，其他苛捐杂税亦多如牛毛，百姓实在活不下去了，故官兵愈剿“盗”愈多，“民越穷而寇越起”。
聪睿的多尔衮深知此情，于顺治元年七月十七日发布“大清国摄政王令旨”，向全国人民宣布取消明末加派。其谕说：谕官吏军民人等知道：予闻德惟善政，政在养民，养民之道，必省刑罚，薄税敛，然后风俗醇而民生遂。……前朝弊政，厉民最甚者，莫如加派辽饷，以致民穷盗起，而复加剿饷，再为各边抽练，而复加练饷。惟此三饷，数倍正供，苦累小民，剔脂刮髓，远者二十余年，近者十余年，天下嗷嗷，朝不及夕。更有召买粮料，名为当官平市，实则计亩加征，初议准作正粮，继而不肯销算。……予哀尔百姓困穷，……为尔下民请命，自顺治元年为始，凡正额之外，一切加派，如辽饷、剿饷、练饷，及召买米豆，尽行蠲免。①过了两个多月，他又在福临登极诏书中重申：“地亩钱粮俱照前朝《会计录》原额，自顺治元年五月初一日起，按亩征解。凡加派辽饷、新饷、练饷、召买等项，悉行蠲免。”②虽然由于军费巨大，财政困难，顺治四年起，以辽饷系于万历年间加派为借口，而未免除，只取消了剿饷、练饷，州县也常私自另外科派，多尔衮还为了在边外建避暑城，于顺治七年七月谕令加派直隶、山西、浙江、山东、江南（江苏、安徽）、河南、湖广、江西、陕西九省钱粮二百五十万两，但顺治八年世祖福临亲政后，即谕停此派，此后清廷定制不得增收田赋。
多尔衮还对贪官污吏加以惩治，对吏治有所整饬。他于进京之后半月，便谕令诸王及文武官员“宜各殚忠诚，永保富贵，有贪婪不检自蹈罪愆者，虽有功不叙”，并谕兵部：“明朝之破坏，俱由贪黩成风”，今后必须“改弦易辙，各励清忠”①。过了二十多天，顺治元年六月二十日，他又谕告众官民：“明国之所以倾覆者，皆由内外部院官吏贿赂公行，功过不明，是非不辨。凡用官员，有财之人，虽不肖亦得进，无财之人，虽贤才亦不得用。……乱政乱国，皆始于此，罪亦莫大于此。今内外官吏，如尽洗从前贪婪肺肠，殚忠效力，则俸禄充给，永享富贵，如仍前不悛，行贿营私，国法具在，必不轻处，定行枭示。”②他又在顺治元年十月的福临登极诏中规定：“自本年五月初一日以后，凡在京大小衙门及在外抚、按、司、道、各府、州、县、镇、协、营、路、军、卫等官，并书、吏、班、皂、通事、拨什库、粮长、十季、夜不收等役，但有贪贿枉法，剥削小民者，照常治罪，不在赦例。”③福建巡按周世科，仗恃是关外旧人，残暴苛索，无恶不作，专用炮烙、活钉、火燎、水淹，以及桩坐粪门等酷刑，迫害士民，奸淫妇女，勒取金银，锁拿绅衿兵民，多尔衮闻悉大怒，立革其职拿问，就地正法。
顺治八年正月福临亲政伊始，即连下数谕，讲述“朝廷治国安民，首在严惩贪官”，“迩来有司，贪污成习”，必须痛加惩治。他为此特恢复巡按旧制，并谕告各省巡按：“朝廷遣御史巡方等差，原为察吏安民”，过去“所差御史，受贿赂，徇嘱托，身已贪污，何能察吏”，著即洗心涤虑，遵奉禁约，毋庇护司道府厅、大贪大恶而纠参老弱州县，倘总督、巡抚、总兵等官，有不公不法、纵兵害民等事，即行纠举①。他相继将贪臣兵备道郑清、徽宁道袁仲魁、江宁巡抚土国宝等革职，土国宝因闻革职严讯之旨，畏罪自缢。
多尔衮还拟整顿赋役制度，于顺治三年四月二十六日以帝之名义谕户部：“国计民生，首重财赋，明季私征滥派，民不聊生，朕救民水火，蠲者蠲，革者革，庶几轻徭薄赋，与民休息”，而兵火之余，贪官污吏借口征赋簿册无存，而任意增减，著大学士冯铨往吏部，“察核钱粮款项，拟定赋役全书，进朕亲览，颁行天下，务期积弊一清，民生永久”②。后福临遣臣专办，顺治十四年编成《赋役全书》，颁于全国各地。
多尔衮、福临又劝民垦荒，整顿漕运，清理盐法，从而生产逐渐恢复，人丁增加，耕地扩大，社会经济逐渐复苏。顺治十八年（1661），官方簿册所载全国人丁为一千九百一十三万余丁、民田五百四十九万余亩，分别比十年前增加了八百五十万余丁和二百六十余万顷。赋税收入也增加了很多。顺治十八年田赋丁税征银二千五百七十二万余两、米麦豆六百一十万余石、盐课银二百七十二万余两，比十年前增收赋银四百六十二万余两、米豆麦三十余万石、盐课银七十六万余两。① 五大弊政
五大弊政是剃发、易服、圈地、投充、逃人五事，多系沿袭入关前之旧制。满洲习俗，男子将顶发四周边缘剃去寸余，中间保留长发，分三绺编成长辫一条垂在脑后，名为辫子，与汉人全部束发不同。满洲章服与明朝衣冠有显著的差别，前者是缨帽箭衣，窄瘦，后者是方中大袖（士人）纱帽圆领（官），宽大。
努尔哈赤兴起以后，金国辖区人员均须统一发式服装，所据辽阳、沈阳等汉区，必令官民“削发降”。满洲（时尚称诸申，即女真之转音）人员计丁授田，多役使包衣耕种，禁止包衣逃亡，违者立斩。皇太极也继承了这些政策。
多尔衮统军入主中原后，立即圈占官民田地，分与八旗王公大臣兵丁，设立皇庄，并下谕兵民剃发易服，“凡投诚官吏军民，皆著剃发，衣冠悉遵本朝制度”。但因汉人激烈反对，多尔衮考虑到立足未稳，恐政局震动，也不利于遣军征服各地，故于顺治元年五月二十三日下谕停剃说：“予前因归顺之民，无所分别，故令其剃发，以别顺逆，今闻甚拂民愿，反非予以文教定民之本心矣。自兹以后，天下臣民照旧束发，悉从其便。”衣冠服制也不变动。①这对安定民心，稳定局势，起了很好的作用，有利于招抚各地故明文武官员归顺。豫亲王多铎、英亲王阿济格于顺治元年十月统军出征后，异常顺利，到第二年五月，消灭了南明福王政权，李自成遇害于湖北通山县九宫山，大顺军败退湖南，山西、陕西、甘肃、河南、江苏、安徽等省悉隶清朝，闽、浙、粤、桂等省指日可下。
然而，胜利冲昏了头脑，多尔衮却在此时犯了一个极大的错误，做了一件极大的蠢事坏事，竟下谕厉行剃发易服。顺治二年六月十五日，他谕礼部：“京城内外限旬日，直隶各省地方，自部文到日，亦限旬日，尽令剃发，遵依者为我国之民，迟疑者同逆命之寇，必置重罪。……若有复为此事，渎进章奏，欲将朕已定地方人民仍存明制，不随本朝制度者，杀无赦”。著礼部传谕各地，一体遵行。②这一极端伤害汉族人民感情的野蛮政策，激起全民愤慨，纷起反抗。剃发令到嘉兴，兵民奋杀清府尹胡之臣。剃发令到江阴，人民高呼“头可断，发不可去”，逐县令，起义兵，与清军血战八十三天。抗清烽火刹时燃遍大江南北。多尔衮恼羞成怒，遣军疯狂屠杀，但收效甚微。反剃发反民族压迫的斗争持续了十几年，直到他去世，这场斗争仍风起云涌，使他穷于应付，足足将清帝统一全国的时间推迟了十四、五年。
多尔衮、福临顽固坚持入关前落后的“满洲藉家仆资生”的农奴制剥削方式，大规模圈占官民田地，逼民投充为奴，设立皇庄、王庄、八旗官员庄田，迫使上百万汉民“离其田园，别其坟墓”，“妇子流离，哭声满路”，生活极端困难，大量死亡。被迫充当八旗王公大臣的近百万汉人包衣，难以忍受八旗贵族官员的残酷压迫，不断地大批逃亡，顺治三年数月里，逃人多至数万。多尔衮、福临沿袭了努尔哈赤、皇太极制定的严禁奴仆逃亡的法令，规定包衣三逃者斩，窝主处死籍没或充军，邻居、甲长、乡约分别鞭责和流徙。山东平度州民人王大臣，因收留身为逃亡旗下家人的父亲王木匠，多尔衮批示：“王大臣著即处斩”，其母、弟给逃奴之主为奴，家产籍没，王木匠鞭一百归还其主，邻佑九家及百家长流放①。福临多次严厉斥责奏请减轻逃人法的汉官，强调指出“满洲将士……以血战所得人口，以供种地牧马之役”，入关以前，“多所俘获”，故“日用充饶”，现在“逃亡日众”，因此“困苦多端”，如不制止包衣逃亡，则“驱使何人，养生何赖”②。
多尔衮、福临长期厉行“逃人法”，勒令剃发易服，并专门下谕宣布：“有为剃发、衣冠、圈地、投充、逃人牵连五事具疏者，一概治罪，本不许封进。”③这对汉民带来极大危害，成千上万家庭产破人亡，也严重威胁了清廷的统治。以“逃人法”而言，后果有四。其一，惩处之重，株连之广，祸害之大，史所罕见。广西巡抚郭肇基等官，因擅带逃人五十三名，被处死籍没，平南王尚可喜、靖南王耿仲明因隐匿逃人，被刑部议削王爵，罚银五千两，耿仲明闻讯后于军中自尽。以审理生员吕煌窝逃一案稽迟不当，革大学士王永吉职，降一级调用，罚俸，满汉兵部尚书、侍郎、司官噶达浑等十余人分别降级、罚俸、革世职。许多汉族地主官僚或因窝逃被捕严惩，家破人亡，或被诬告牵连，倾家荡产，“使海内无贫富，无良贱，无官民，皆惴惴焉莫保其身家”①。
其二，减少清皇朝的赋税收入，影响了役夫的来源。违犯逃人法，则家破人亡，而“破一家，即耗朝廷一家之供赋，杀一人，即伤朝廷一人之培养”，这样，斩杀越多，籍没越多，清政府赋税收入和役夫来源必将大大减少。
其三，加深了人民的苦难，打乱了地方统治秩序。追捕、押解逃人、窝主赴京质审，“道途骚扰，冤陷实繁，藤蔓不已，生齿凋毙”。地方官员士民因查逃人，不敢收留难民，使得“饥民流离”，“老稚僵仆于沟渠”，大量饥民冻馁而死。②时人有写诗歌叙此情景：“流民自北来，相将向南去。日暮荒祠，泪下如雨。饥食草根，草根春不生。单衣曝背，雨雪少晴。老穉尪羸，喘不及喙，壮男腹虽饥，尚堪负载，早舂粮，夕牧马，妪幸哀怜，许宿茅檐下。主人自外至，长鞭驱走。东家误留旗下人，杀戮流亡，祸及鸡狗。日凄凄，风破肘。流民掩泣，主人摇手。”③其四，激起满汉人民强烈反抗，包衣连续逃走二次三次甚至四五次，出现了“法愈峻，逃者愈多”，“强有力者”“铤而走险”的形势。
这五大弊政，严重破坏了生产力，加深了人民灾难，也影响了清廷统治的稳定。
①《清世祖实录》卷87，页7。
①《清世祖实录》卷40，页11。
①《明清史料》丙编第一本，第90页，《摄政王谕官吏军民人等令旨》。
①《清世祖实录》卷5，页10、11。
②《清世祖实录》卷5，页20。
③《明清史料》丙编第1本第97页，《清世祖登极诏稿》。
①《清世祖实录》卷54，页3、26；卷55，页13、14。
②《清世祖实录》卷61，页16、17；《清圣祖实录》卷5，页23、24；《清文献通考》卷1。
①《清世祖实录》卷61，页16、17；《清圣祖实录》卷5，页23、24；《清文献通考》卷1。
①《清世祖实录》卷5，页10；顺治元年七月十四日山东巡按朱郎■：《谨启为广文德，以端王化事》。
②《清世祖实录》卷17，页8。
①顺治四年二月十四日刑部尚书吴达海题：《为隐匿逃人事》。
②《清世祖实录》卷86，页1；卷90，页4、8。
③《清世祖实录》卷28，页11。
①《清世祖实录》卷88，页18、19。
②《清世祖实录》卷88，页18、19。
③申涵光：《聪山诗选》2《哀流民和魏都谏》，引自《清诗纪事初编》。
入关之前，天聪汗、宽温仁圣皇帝皇太极已仿照明制，设内三院和六部，顺治元年（1644）五月摄政王多尔衮进京后，基本上继承了明朝的政治、经济、文化、外交等方面的制度。中央机构是三院八衙门，即内国史院、内秘书院、内弘文院和吏、户、礼、兵、刑、工六部与都察院、理藩院，顺治十五年改内三院为内阁。地方机构亦袭明制，但总督、巡抚由明朝的临时性质改为常设官职，省之下有府、州、县，分设知府、知州、知县，另外还有分巡道、守道。
多尔衮在基本沿袭明制的同时，为了巩固满洲王公贵族的最高统治地位和对全国的统治，确立了“首崇满洲”或称“满洲根本”的基本国策。这主要表现在以下三个方面。其一，议政王大臣会议，权力很大，地位很高。议政王大臣会议的成员，主要是满洲王公大臣，也有少数蒙古人员，汉官不能当议政大臣，除范文程、宁完我系经帝特授外，汉军旗人也不能担任议政大臣。宗室亲王和多数郡王是议政王，一些贝勒、贝子、公也奉旨参与议政，满洲、蒙古八旗开国元勋及其子弟，如弘毅公额亦都之子三等公、和硕额驸图尔格、其弟二等伯伊尔登，直义公费英东之子一等公图赖，栋鄂额驸、三等公何和礼之子二等伯都类，武勋王扬古利之子超品公塔瞻、孙一等公爱星阿，恩格德尔额驸之子一等公额尔克戴青，多罗额驸、二等公英俄尔岱等人，或系固山额真、尚书，或任议政大臣，皆是议政王大臣会议成员。清初军国大政，系在摄政王和后来的顺治帝福临的主持下，让议政王召集参与议政的贝勒、贝子、宗室公及议政大臣商议，报摄政王、顺治帝审批，多系依议而行。议政王大臣会议之权力和地位，远逾于内三院或内阁。
其二，八旗军是清皇朝的主要军事支柱。多尔衮虽然设立了绿营兵，人数超过了八旗军，但八旗军仍是清军的核心力量，得到了很大的加强。顺治年间定制，北京八旗设骁骑营（入关前的阿礼哈超哈营，即马兵营）、前锋营（原之噶布什贤超哈营）、护军营（过去的巴牙喇营）、步兵营，从八旗各佐领下正丁中佥选骁骑、护军、前锋、亲军、步兵，分别总隶于都统、护军统领、前锋统领及步军统领，都统等官以下又分设参领、佐领等职。另设领侍卫府，由领侍卫内大臣等官统辖侍卫、亲军二千余人。各地重要城市，则遣八旗将士驻戍，称驻防八旗，官兵数万，分别屯驻奉天、畿辅、豫、江、浙、陕、甘、鲁、晋等省，后增驻闽、粤等地。八旗军队的总的职责是“环拱宸极，绥靖疆域”。北京八旗军约十万人，除奉命出征外，主要是“宿卫扈从”，即保卫皇宫，保卫京师，随侍和保卫皇上出巡。遇有重大征战，摄政王、顺治帝派遣满洲王公大臣统领北京八旗兵出讨，如靖远大将军英亲王阿济格、肃亲王豪格，定国大将军豫亲王多铎，定远大将军郑亲王济尔哈朗，敬谨亲王尼堪，世子济度，安远大将军信郡王多尼，平南大将军贝勒勒克德浑，征南大将军贝勒博洛、一等公谭泰，宁南靖寇大将军贝子洛托、一等子陈泰，定西大将军内大臣固山额真何洛会，皆曾领兵分征，为统一全国立下了功劳。故《清史稿》在诸王列传中赞诸王开国之功说：“国初开创，栉风沐雨，以百战定天下，系诸王是庸。”清帝福临也嘉慰满洲将士建国之功勋和辛劳，说：“嗟尔将士等，披坚执锐，露宿风餐，汗马血战，出百死一生，以开拓天下。”①其三，诸王管理部院，满官权大。皇太极于天聪五年（1631）设六部时，即让诸贝勒分管各部。崇德八年（1643）十二月摄政王多尔衮曾罢王公管理部院之制，后又命端重亲王博洛、巽亲王满达海、敬谨亲王尼堪同理六部事务，顺治八年正月福临亲政后又恢复诸王管部旧制，一年以后才废除。吏、户、礼、兵、刑、工六部开始只有满尚书，顺治五年七月始设汉尚书，且部印俱由满尚书掌握。管理蒙古等民族事务的理藩院，尚书、侍郎皆是满洲、蒙古人员，汉官不能担任。八旗王公大臣掌握了治政统军之权，是清朝的核心统治集团。
“满汉一家”
摄政王多尔衮、顺治帝福临虽然尽力维护满洲贵族特权，“首崇满洲”，但只凭区区一二千名八旗王公大臣和五六万满洲男丁，无论如何也不能消灭二三百万名抗清将士和统治上亿汉民，必须实行“以汉治汉”政策，因而多次宣称“满汉一家”。早在顺治元年（1644）四月初清军征明前夕，内秘书院大学士范文程上书摄政王陈述夺天下安江山之计时，便着重强调要实行“官仍其职，民复其业，录其贤能，恤其无告”的根本性政策。多尔衮采纳了这一至关重要的建议，予以付诸实施。所谓“满汉一家”，最主要体现在争取汉人官员绅衿上，即极力笼络争取汉族上层人员为清帝效劳。顺治元年五月初二日多尔衮乘辇于武英殿升座，第二日即连下两道谕旨，宣布：招抚檄文到日剃发归顺者，“地方官各升一级”，“各衙门官员，俱照旧录用”，“隐居山林者，亦具以闻，仍以原官录用”。不久又谕令“在京内阁六部都察院等衙门官员，俱以原官，同满官一体办事”，遣人以书征召故明大学士冯铨，授其以大学士原衔入内院佐理机务。明顺天巡抚宋权，降后初任原职，顺治三年升任国史院大学士。兵部侍郎金之俊降后仍为故官，顺治五年擢工部尚书，后连任八年大学士。王永吉、胡世安、党崇雅分别以总督、侍郎、少詹事擢授尚书、大学士。
多尔衮还超级提升一批原来明朝中等官员和文人，授以尚书、大学士等职。原明户部郎中卫周祚、编修高尔俨、庶吉士张端、庶吉士成克巩、都给事中陈名夏、中允陈之遴、编修刘正宗、进士杜立德等，皆陆续分任尚书、侍郎等要职，最后均擢任大学士。
多尔衮、福临特别重视入清以来考中进士的汉族士子，予以破格提升。顺治元年即宣布继续实行科举制，考试文人。顺治三年状元傅以渐、四年状元吕宫、进士冯溥、王熙，皆任至大学士，王熙还特受清帝宠信，命其撰写遗诏。
多尔衮又规定，内阁六部均设满缺汉缺，任满洲、汉人、汉军旗人为尚书、侍郎、大学士。地方总督、巡抚及其以下官员，亦是满汉兼用，但清初以汉官为多。
“满汉一家”之另一重要体现是绿营兵的设立。区区满洲数万男丁，难以肩负“拱卫宸极，绥靖疆域”之重任，必须“以汉治汉”，即用汉将汉兵协助，尤其是平时辖治地方之责，更得依靠汉兵来完成，兼之，安插降清之上百万将士，亦需有其用武之地。从顺治元年起，清政府便陆续在各省设立绿营官兵，将士主要是汉人，也有少数满、蒙、回人员。各省皆有绿营兵，其统帅是该省或一二三省合在一起的总督及无总督之省的巡抚。他们算是文官编制。至于日常操练、管辖和防戍，则由武职官员负责。绿营武官中官阶最高的将领是提督，官阶从一品，或专设，或由巡抚兼任，后来各行省共有十四员提督。其下是总兵官，官阶正二品，为一镇之主，共六十六员。再下则是副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等官，约六千余员。顺治年间，各省绿营兵约有六七十万名，后减少至五六十万。
多尔衮多次宣谕“满汉一家”之事，要求“满汉一家，同享升平”。他还为使满汉官民“各相亲睦”，下谕允许满汉官员互通婚姻。他谕告礼部：“方今天下一家，满汉官民，皆朕臣子，欲其各相亲睦，莫若使之缔结婚姻，自后满汉官民，有欲联姻好者听之。”①通过“满汉一家”政策，吸收了大批汉官、汉士、汉将、汉兵，他们遵循帝旨国法，治理京内外各级衙门事务，辖束人民，征赋佥役，从征厮杀，为统一全国，安定九州，巩固清朝统治，起了很大作用。
革除“三饷”，整饬吏治
明朝万历末年以后，横征暴敛，大增赋税。“辽饷”每亩田赋增收白银一分二厘，共银六百六十万两，“剿饷”二百八十万两，“练饷”七百三十万两，“三饷”加派每年多达一千六百余万两，倍于正额，且饷外有饷，“三饷岁额二千三百余万”，又超过“三饷”正额六七百万两，其他苛捐杂税亦多如牛毛，百姓实在活不下去了，故官兵愈剿“盗”愈多，“民越穷而寇越起”。
聪睿的多尔衮深知此情，于顺治元年七月十七日发布“大清国摄政王令旨”，向全国人民宣布取消明末加派。其谕说：谕官吏军民人等知道：予闻德惟善政，政在养民，养民之道，必省刑罚，薄税敛，然后风俗醇而民生遂。……前朝弊政，厉民最甚者，莫如加派辽饷，以致民穷盗起，而复加剿饷，再为各边抽练，而复加练饷。惟此三饷，数倍正供，苦累小民，剔脂刮髓，远者二十余年，近者十余年，天下嗷嗷，朝不及夕。更有召买粮料，名为当官平市，实则计亩加征，初议准作正粮，继而不肯销算。……予哀尔百姓困穷，……为尔下民请命，自顺治元年为始，凡正额之外，一切加派，如辽饷、剿饷、练饷，及召买米豆，尽行蠲免。①过了两个多月，他又在福临登极诏书中重申：“地亩钱粮俱照前朝《会计录》原额，自顺治元年五月初一日起，按亩征解。凡加派辽饷、新饷、练饷、召买等项，悉行蠲免。”②虽然由于军费巨大，财政困难，顺治四年起，以辽饷系于万历年间加派为借口，而未免除，只取消了剿饷、练饷，州县也常私自另外科派，多尔衮还为了在边外建避暑城，于顺治七年七月谕令加派直隶、山西、浙江、山东、江南（江苏、安徽）、河南、湖广、江西、陕西九省钱粮二百五十万两，但顺治八年世祖福临亲政后，即谕停此派，此后清廷定制不得增收田赋。
多尔衮还对贪官污吏加以惩治，对吏治有所整饬。他于进京之后半月，便谕令诸王及文武官员“宜各殚忠诚，永保富贵，有贪婪不检自蹈罪愆者，虽有功不叙”，并谕兵部：“明朝之破坏，俱由贪黩成风”，今后必须“改弦易辙，各励清忠”①。过了二十多天，顺治元年六月二十日，他又谕告众官民：“明国之所以倾覆者，皆由内外部院官吏贿赂公行，功过不明，是非不辨。凡用官员，有财之人，虽不肖亦得进，无财之人，虽贤才亦不得用。……乱政乱国，皆始于此，罪亦莫大于此。今内外官吏，如尽洗从前贪婪肺肠，殚忠效力，则俸禄充给，永享富贵，如仍前不悛，行贿营私，国法具在，必不轻处，定行枭示。”②他又在顺治元年十月的福临登极诏中规定：“自本年五月初一日以后，凡在京大小衙门及在外抚、按、司、道、各府、州、县、镇、协、营、路、军、卫等官，并书、吏、班、皂、通事、拨什库、粮长、十季、夜不收等役，但有贪贿枉法，剥削小民者，照常治罪，不在赦例。”③福建巡按周世科，仗恃是关外旧人，残暴苛索，无恶不作，专用炮烙、活钉、火燎、水淹，以及桩坐粪门等酷刑，迫害士民，奸淫妇女，勒取金银，锁拿绅衿兵民，多尔衮闻悉大怒，立革其职拿问，就地正法。
顺治八年正月福临亲政伊始，即连下数谕，讲述“朝廷治国安民，首在严惩贪官”，“迩来有司，贪污成习”，必须痛加惩治。他为此特恢复巡按旧制，并谕告各省巡按：“朝廷遣御史巡方等差，原为察吏安民”，过去“所差御史，受贿赂，徇嘱托，身已贪污，何能察吏”，著即洗心涤虑，遵奉禁约，毋庇护司道府厅、大贪大恶而纠参老弱州县，倘总督、巡抚、总兵等官，有不公不法、纵兵害民等事，即行纠举①。他相继将贪臣兵备道郑清、徽宁道袁仲魁、江宁巡抚土国宝等革职，土国宝因闻革职严讯之旨，畏罪自缢。
多尔衮还拟整顿赋役制度，于顺治三年四月二十六日以帝之名义谕户部：“国计民生，首重财赋，明季私征滥派，民不聊生，朕救民水火，蠲者蠲，革者革，庶几轻徭薄赋，与民休息”，而兵火之余，贪官污吏借口征赋簿册无存，而任意增减，著大学士冯铨往吏部，“察核钱粮款项，拟定赋役全书，进朕亲览，颁行天下，务期积弊一清，民生永久”②。后福临遣臣专办，顺治十四年编成《赋役全书》，颁于全国各地。
多尔衮、福临又劝民垦荒，整顿漕运，清理盐法，从而生产逐渐恢复，人丁增加，耕地扩大，社会经济逐渐复苏。顺治十八年（1661），官方簿册所载全国人丁为一千九百一十三万余丁、民田五百四十九万余亩，分别比十年前增加了八百五十万余丁和二百六十余万顷。赋税收入也增加了很多。顺治十八年田赋丁税征银二千五百七十二万余两、米麦豆六百一十万余石、盐课银二百七十二万余两，比十年前增收赋银四百六十二万余两、米豆麦三十余万石、盐课银七十六万余两。① 五大弊政
五大弊政是剃发、易服、圈地、投充、逃人五事，多系沿袭入关前之旧制。满洲习俗，男子将顶发四周边缘剃去寸余，中间保留长发，分三绺编成长辫一条垂在脑后，名为辫子，与汉人全部束发不同。满洲章服与明朝衣冠有显著的差别，前者是缨帽箭衣，窄瘦，后者是方中大袖（士人）纱帽圆领（官），宽大。
努尔哈赤兴起以后，金国辖区人员均须统一发式服装，所据辽阳、沈阳等汉区，必令官民“削发降”。满洲（时尚称诸申，即女真之转音）人员计丁授田，多役使包衣耕种，禁止包衣逃亡，违者立斩。皇太极也继承了这些政策。
多尔衮统军入主中原后，立即圈占官民田地，分与八旗王公大臣兵丁，设立皇庄，并下谕兵民剃发易服，“凡投诚官吏军民，皆著剃发，衣冠悉遵本朝制度”。但因汉人激烈反对，多尔衮考虑到立足未稳，恐政局震动，也不利于遣军征服各地，故于顺治元年五月二十三日下谕停剃说：“予前因归顺之民，无所分别，故令其剃发，以别顺逆，今闻甚拂民愿，反非予以文教定民之本心矣。自兹以后，天下臣民照旧束发，悉从其便。”衣冠服制也不变动。①这对安定民心，稳定局势，起了很好的作用，有利于招抚各地故明文武官员归顺。豫亲王多铎、英亲王阿济格于顺治元年十月统军出征后，异常顺利，到第二年五月，消灭了南明福王政权，李自成遇害于湖北通山县九宫山，大顺军败退湖南，山西、陕西、甘肃、河南、江苏、安徽等省悉隶清朝，闽、浙、粤、桂等省指日可下。
然而，胜利冲昏了头脑，多尔衮却在此时犯了一个极大的错误，做了一件极大的蠢事坏事，竟下谕厉行剃发易服。顺治二年六月十五日，他谕礼部：“京城内外限旬日，直隶各省地方，自部文到日，亦限旬日，尽令剃发，遵依者为我国之民，迟疑者同逆命之寇，必置重罪。……若有复为此事，渎进章奏，欲将朕已定地方人民仍存明制，不随本朝制度者，杀无赦”。著礼部传谕各地，一体遵行。②这一极端伤害汉族人民感情的野蛮政策，激起全民愤慨，纷起反抗。剃发令到嘉兴，兵民奋杀清府尹胡之臣。剃发令到江阴，人民高呼“头可断，发不可去”，逐县令，起义兵，与清军血战八十三天。抗清烽火刹时燃遍大江南北。多尔衮恼羞成怒，遣军疯狂屠杀，但收效甚微。反剃发反民族压迫的斗争持续了十几年，直到他去世，这场斗争仍风起云涌，使他穷于应付，足足将清帝统一全国的时间推迟了十四、五年。
多尔衮、福临顽固坚持入关前落后的“满洲藉家仆资生”的农奴制剥削方式，大规模圈占官民田地，逼民投充为奴，设立皇庄、王庄、八旗官员庄田，迫使上百万汉民“离其田园，别其坟墓”，“妇子流离，哭声满路”，生活极端困难，大量死亡。被迫充当八旗王公大臣的近百万汉人包衣，难以忍受八旗贵族官员的残酷压迫，不断地大批逃亡，顺治三年数月里，逃人多至数万。多尔衮、福临沿袭了努尔哈赤、皇太极制定的严禁奴仆逃亡的法令，规定包衣三逃者斩，窝主处死籍没或充军，邻居、甲长、乡约分别鞭责和流徙。山东平度州民人王大臣，因收留身为逃亡旗下家人的父亲王木匠，多尔衮批示：“王大臣著即处斩”，其母、弟给逃奴之主为奴，家产籍没，王木匠鞭一百归还其主，邻佑九家及百家长流放①。福临多次严厉斥责奏请减轻逃人法的汉官，强调指出“满洲将士……以血战所得人口，以供种地牧马之役”，入关以前，“多所俘获”，故“日用充饶”，现在“逃亡日众”，因此“困苦多端”，如不制止包衣逃亡，则“驱使何人，养生何赖”②。
多尔衮、福临长期厉行“逃人法”，勒令剃发易服，并专门下谕宣布：“有为剃发、衣冠、圈地、投充、逃人牵连五事具疏者，一概治罪，本不许封进。”③这对汉民带来极大危害，成千上万家庭产破人亡，也严重威胁了清廷的统治。以“逃人法”而言，后果有四。其一，惩处之重，株连之广，祸害之大，史所罕见。广西巡抚郭肇基等官，因擅带逃人五十三名，被处死籍没，平南王尚可喜、靖南王耿仲明因隐匿逃人，被刑部议削王爵，罚银五千两，耿仲明闻讯后于军中自尽。以审理生员吕煌窝逃一案稽迟不当，革大学士王永吉职，降一级调用，罚俸，满汉兵部尚书、侍郎、司官噶达浑等十余人分别降级、罚俸、革世职。许多汉族地主官僚或因窝逃被捕严惩，家破人亡，或被诬告牵连，倾家荡产，“使海内无贫富，无良贱，无官民，皆惴惴焉莫保其身家”①。
其二，减少清皇朝的赋税收入，影响了役夫的来源。违犯逃人法，则家破人亡，而“破一家，即耗朝廷一家之供赋，杀一人，即伤朝廷一人之培养”，这样，斩杀越多，籍没越多，清政府赋税收入和役夫来源必将大大减少。
其三，加深了人民的苦难，打乱了地方统治秩序。追捕、押解逃人、窝主赴京质审，“道途骚扰，冤陷实繁，藤蔓不已，生齿凋毙”。地方官员士民因查逃人，不敢收留难民，使得“饥民流离”，“老稚僵仆于沟渠”，大量饥民冻馁而死。②时人有写诗歌叙此情景：“流民自北来，相将向南去。日暮荒祠，泪下如雨。饥食草根，草根春不生。单衣曝背，雨雪少晴。老穉尪羸，喘不及喙，壮男腹虽饥，尚堪负载，早舂粮，夕牧马，妪幸哀怜，许宿茅檐下。主人自外至，长鞭驱走。东家误留旗下人，杀戮流亡，祸及鸡狗。日凄凄，风破肘。流民掩泣，主人摇手。”③其四，激起满汉人民强烈反抗，包衣连续逃走二次三次甚至四五次，出现了“法愈峻，逃者愈多”，“强有力者”“铤而走险”的形势。
这五大弊政，严重破坏了生产力，加深了人民灾难，也影响了清廷统治的稳定。
①《清世祖实录》卷87，页7。
①《清世祖实录》卷40，页11。
①《明清史料》丙编第一本，第90页，《摄政王谕官吏军民人等令旨》。
①《清世祖实录》卷5，页10、11。
②《清世祖实录》卷5，页20。
③《明清史料》丙编第1本第97页，《清世祖登极诏稿》。
①《清世祖实录》卷54，页3、26；卷55，页13、14。
②《清世祖实录》卷61，页16、17；《清圣祖实录》卷5，页23、24；《清文献通考》卷1。
①《清世祖实录》卷61，页16、17；《清圣祖实录》卷5，页23、24；《清文献通考》卷1。
①《清世祖实录》卷5，页10；顺治元年七月十四日山东巡按朱郎■：《谨启为广文德，以端王化事》。
②《清世祖实录》卷17，页8。
①顺治四年二月十四日刑部尚书吴达海题：《为隐匿逃人事》。
②《清世祖实录》卷86，页1；卷90，页4、8。
③《清世祖实录》卷28，页11。
①《清世祖实录》卷88，页18、19。
②《清世祖实录》卷88，页18、19。
③申涵光：《聪山诗选》2《哀流民和魏都谏》，引自《清诗纪事初编》。
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