第三节 袁世凯时期的宪政 从临时参议院北迁到第一届国会
1913年3月，袁世凯窃取临时大总统后，随即在北京建立北洋军阀政权。4月1日，孙中山公布《参议院法》。5日，决定临时参议院迁往北京。29日，举行开院仪式。5月1日，重选吴景廉、汤化龙为正副议长，宣告北京临时参议院成立。
北京临时参议院与南京临时参议院相比，有许多不同的地方。（1）代表地域广泛。南京临时参议院主要由反清独立各省派代表组成，北京临时参议院则由全国24省派议员组成。（2）议员人数增多。按照《临时约法》规定，各省由3人增至5人，实际到达为113人（西藏未派），约为原来43人的3倍。（3）组织较完备。除原有院内的全院委员会外，增设法制、财政、庶政、请愿、惩罚等委员会。其中最重要的变化是：增加了袁世凯控制的北方各省议员，以及袁世凯政府成立后赞成“共和”省份的议员，而这些“议员”又大都是一些官僚、政客，加之革命党人这时采取不反对袁世凯，只图用资产阶级民主制度对他加以某些限制的方针，因而这时的临时参议院改变了原来成立时的性质，成为袁世凯政府的御用工具。
北京临时参议院成立后，按照《中华民国临时约法》第53条“约法施行后，限十个月内，由临时大总统召集国会，其国会之组织及选举法，由参议院定之”的规定，陆续制订《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》，于1912年8月10日公布。
这三种法律均属于组织国会的基本法，也是国会组成的依据。《国会组织法》规定：国会采取两院制，即由众议院和参议院组成。同时规定众议院议员的法定人数为596名，由各省及蒙、藏、青海分别选出，任期3年，届满重选；参议院议员的法定人数为274名，由各省议会与蒙、藏、青海、中央学会及华侨选举会分别选出，任期6年，每两年改选三分之一。两院议员共为870名，由此构成国会。
《众议院议员选举法》规定：议员的产生按地区人口比例分配，每80万人选一名，不满80万人亦选一名。其中选举人和被选人资格规定为：凡中华民国国籍的男子，年满21岁以上，在选区内居住2年以上，并具有年纳直接税2元以上或有价值500元以上不动产，小学以上毕业或相当于小学以上毕业方有选举权，其中蒙、藏、青海地区还须懂汉语。被选举人除上述规定外，年龄还必须在25岁以上。但有下列情形之一：（1）被夺公权尚未复权；（2）受破产宣告确定尚未撤销；（3）精神病；（4）吸食鸦片；（5）不识字；（6）现役陆海军人及征调期间续备人员；（7）现任行政、司法官吏和巡警；（8）僧道和其他宗教师；（9）小学教师、在校学生以及办理选举人员在其选区内的。前五项没有选举和被选举权，后四项停止选举和被选权，其中（7）、（8）两项对蒙古、西藏、青海等不适用。《参议院议员选举法》规定：议员的产生，除具备众议员被选资格外，还须年满30岁以上才有被选举权。两院选举方法，除采取无记名单记投票法外，众议院除蒙、藏地区“县治未臻健全，不足以为初选区划”外①，一律采取复选制。
两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别三委员会。在三委员会中，常任委员会内部组织两院略有不同。众议院为法典、预算、决算、外交、内务、财政、军事、教育、实业、交通、请愿、惩戒、院内等委员会，参议院则为法制、财政、内务、外交、军事、交通、教育、实业、预算、决算、请愿、惩戒、院内审计等股。各委员会和股分别审查各类不同议案。
两院职权，按《国会组织法》规定，处于平等地位，“民国议会之议案，以两院之一致成之，一院否决之议案不得于国会期内，再行提出”①。即是说，国会对于各种议案的议定，比如法律案的议定，必须经过两院同意才能成立。它的具体权限除“民国宪法未定以前，临时约法所定参议院之职权为民国议会之职权”外，两院还有各自的建议，质问、查办官吏纳贿违法的请求、政治咨询答复、请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权。此外，还赋予在宪法未制定前，国会成立后，在两院议员中各选同等人数的委员，进行宪法起草的特权。
两院会议规定每年举行一次，时间为4个月，必要时可适当延长，对议案的议定则分别举行。
按照上述规定，从1912年底到1913年初，在全国范围内进行议员选举。在选举的竞争中，由于宋教仁的积极努力，国民党在两院中取得多数席位，其中众议院596席中，国民党得269席，共和党得120席，统一党得18席，民主党得16席，跨党者得147席，无党派得26席；参议院274席中，国民党得123席，共和党得55席，统一党得6席，民主党得8席，跨党者得38席，无党派得44席。在国会共870席位中，国民党获392席，占总数45％强，而共和、统一、民主三党仅获223席，占总数25％左右，从而使国民党在国会选举中获得压倒优势的胜利。醉心于政党政治的国民党代理理事长宋教仁大为兴奋，在国会召开前，在长江流域各省发表演说，宣布“国民党在全国的选举都已胜利，已占国会的绝大数，大局已定，政党责任内阁制一定可以成功”①，表示将返京组织第一届责任内阁。然而欲行专制独裁的袁世凯已把枪口对准了他，宋教仁在返京途中的上海车站遇刺身亡。
在宋教仁被刺前，进行国会议员选举之时，袁世凯政府于1913年2月10日发布召集国会令：“自民国二年一月十日正式国会召集令发布之日起，限于民国二年三月以内，所有当选之参议院议员及众议院议员，均需一律齐集北京，俟两院各到总议员过半数以后，即行同时开会。”②接着，3月19日又发布命令，规定“民国二年四月八日，行民国议会开会礼”③。
1913年4月8日，国会正式开幕。与此同时，北京临时参议院按照约法规定，在8日午后二时举行结束仪式，将权力移交给正式成立的国会。26日，参议院选举张继为议长，王正廷为副议长。28日，众议院选举汤化龙为议长，30日选举陈国祥为副议长。国会的成立，两院正副议长选出，标志着资产阶级的议会制度的确立，民国后宪政工作的发展。但袁世凯为了建立他的独裁统治，一方面在国会开会前派人暗杀宋教仁；另一方面在国会开幕后唆使共和、民主、统一3党联合组成拥袁的进步党，在国会里与国民党相对抗。同时，又利用金钱和武力收买和分化国民党，把国会玩弄于股掌间。
“二次革命”后，袁世凯胁迫国会选他为正式大总统。接着以顺从“民意”为词，下令解散国民党，撤销国民党议员资格，使国会不足法定人数，无法开会。1914年1月10日，袁世凯宣称： “国会组织不良”，“又事实上职权上已停止”，“明白宣布，使经济贤能议员，暂结残局”，“一俟厘订组织各法及选举程序以后，政府自必切实进行，依法召集”①。停止了两院现有议员职务，每人发400元旅费，返回原籍，宣告国会正式解散。2月3日，又以“把持财政，抵抗捐税，干预词讼，妨碍行政”等罪名，下令地方自治会“立予停办”②。28日，“以省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方议会”为由③，下令解散各省议会。至此，从国会成立到解散，前后约9个月，资产阶级革命派苦心经营的民主宪政被袁世凯彻底破坏了。
正式宪法的起草
正式宪法的起草，在国会成立前就已提出，但在由何种机构起草和拟订的问题上，发生了尖锐的分歧。梁启超等人主张由政府发起组织宪法起草机关，并由临时参议院、各省都督、各政党及总统府派员共同组成，得到了共和、统一、民主等党派的赞同。袁世凯左右的官僚策士则主张直接由总统府设立宪法编辑委员会制订，由大总统颁布施行。国民党人主张宪法的起草及制定是关系到国家的根本大计，应由国会来制定，不应由其他任何组织来代替。由于国民党依据《国会组织法》第20条“民国宪法法案之起草，由两院各于议员内选出同数之委员行之”的规定，加之在选举中获得优势，因而其主张取得了胜利。 1913年6月下旬，首先由参议院议定由两院各选委员30人组成宪法起草委员会，经过众议院同意，两院制定了《互选起草委员规则》。按《规则》规定，采取三分之二连记投票法，各选委员30人组成。
宪法起草委员产生后，7月12日在众议院开成立大会。19日，选举汤漪为委员长，蒋举清、杨铭源、王家襄、黄云鹏、夏同和、杨永泰等为理事①，并以天坛祈年殿为会址，故所拟宪法又名《天坛宪法草案》。两院还议定宪法起草期限，从委员长选定之日起，在45日内完成。关于如何进行起草，决定分为大纲和条文两部分，先将宪法重要内容提出讨论，议决后编为大纲，然后按照大纲精神，分别章节，系以条文，形成宪法草案。并推举孙钟（政友会）、张跃雷（国民党）、汪荣宝（进步党）、黄云鹏（共和党）为大纲起草员，黄云鹏、张耀曾、孙钟、汪荣宝、李庆芳（公民党）为条文起草员，进行起草。8月初大纲起草完成，起草委员会从8月2日到9月23日完成大纲初读。条文起草后，10月14日开始一读，28日二读完毕，31日举行三读会，全案通过。11月1日，将草案提交宪法会议讨论。至此，历时三个多月，第一届国会制定的《天坛宪法草案》初步完成。其内容分国体、国土、国民、国会、国会委员会、大总统、国务院、法院、法律、会计、宪法之修正及解释11章113条。但是，这个宪法草案经起草委员会提出不久，国会就被袁世凯解散，无法进行审议，直至1916年6月6日袁世凯死去，国会重新恢复才开始审议。
先制宪还是先举总统之争
在国会成立前，对于先制宪还是先举总统人们提出过不同的主张。倾向袁世凯的共和、民主、统一三党主张先举总统，认为议定宪法，至少要四五个月，总统地位一日不定，则外人的疑惑与军民的惴忧，即不能一日或释，“故必欲先举，以明意志而杜中变”①。国民党（除统一共和派外）则主张先定宪法，认为总统的地位与性质，均应根据宪法，若先举总统后定宪法，是本末倒置。这一争论持续到国会成立后，袁世凯公开在5月2日向国会提出咨文，要求先举总统。本来主张先举总统后定宪法的共和、民主、统一三党，5月29日合并组成以梁启超为首领的进步党，改变了原来的主张，提出先定宪法，后举总统。这样，国民党与进步党的主张趋于一致，袁世凯的要求未能在国会中取胜。但袁世凯并不甘心于失败，一面指使总统府秘书长梁士诒出面，用金钱与地位直接在国会里收买议员；另一面制造一个直接受他指挥的御用党——公民党，为他摇旗呐喊，“欲得外国承认，必须先选总统”。再一方面唆使黎元洪联合各省军政长官发表通电，胁迫国会“速将一切议案概从缓议”，先“从选举总统入手”，并限令国会在“旬之间，期于竣事”②，对国会施加压力。结果国民党议员为武力所屈服，进步党议员也纷纷提出先选总统后定宪法议案。9月5日、8日，先后经众、参两院通过，由宪法起草委员会起草《大总统选举法》。9月29日，众、参两院组成宪法会议进行审议。10月4日审议完毕，由袁世凯正式公布。
《大总统选举法》共7条，规定总统与副总统由国会两院议员选举产生。4月15日，众、参两院组成总统选举会进行选举。1913年10月6日，开始选举总统。袁世凯唯恐发生意外，派数十名军警、侦探与自称“公民团”者万余人包围会场，声称：“今天不选出我们中意的大总统，不许议员出门。”这激起了议员们的愤慨，结果从上午8时到晚上10时，经过三次投票，最后以507票微弱多数选出袁世凯为大总统。7日，选黎元洪为副总统。
由此可见，制宪与选举总统孰先孰后之争，其实质是袁世凯为实现其独裁野心对宪政的反动，对孙中山开创的民主宪政的破坏。
从政治会议到约法会议
1913年10月6日，袁世凯胁迫国会选他为正式大总统后，进而向国会提出《增修约法案》。遭到国会拒绝后，他就大肆攻击国会继续存在使“政权无由集中”，“不宜统一国家”，“议会政治之万不宜于今日之中国”①。1914年1月10日下令解散国会，以“中央政治会议”代替。
中央政治会议初名“行政会议”。它起因于1913年9月进步党人熊希龄组阁后，同梁启超等人计划向国会提出大政方针。其 方针的重点是省制改革计划，“意在废省，以固中央，谋国家的统一”①。但袁世凯的统一方法与熊希龄等人完全不同，不过他将计就计，说这个问题很大，须要召集一个中央与地方长官代表会议来决定，想借此与国会对抗。在熊的同意下，11月26日发布召集令，规定会议由各省、内阁各部以大总统指定76人组成。12月12日任命李经羲为议长，14日任命朱家宝为副议长，15日参加会议人员先到居仁堂“觐见”袁世凯“聆训”，下午集中在北海团城承先殿举行会议。由于发布召集令的时候，正是袁世凯下令解散国民党、取消国民党议员资格，使国会无形瓦解的时候，因而将行政会议改为“政治会议”。政治会议一经成立，就秉承袁世凯意旨，除通过解散国会、省议会和各省自治会决议外，最主要的是作出召集“约法会议”的决议。袁世凯原本想利用政治会议作为修改约法的工具，但政治会议的人员觉得本身来历不明，难以承担。于是向袁世凯献策说：“宜于现在咨询机关及普通立法机关以外，特设造法机关，以改造民国国家之根本法。”袁世凯对于这一献策，并不满意，又责成政治会议明确具体的答复。1914年1月14日，政治会议答复这个造法机关名为“约法会议”，其职权专门讨论总统交议的增修约法案。26日，公布《约法会议组织条例》。
按照《约法会议组织条例》规定，约法会议的议员由“选举产生”，名额为60人，其中京师4人，各省24（每省2人）人，蒙、藏、青海联合选出8人，全国商会联合会4人。同时对选举与被 选举人资格作了严格规定，以对袁世凯百呼百诺为条件。名义上“选举”产生，实际上是袁世凯变相地指定。这样组成的会议如同政治会议一样，是由官僚、地主、买办、军阀、封建王公所组成。
约法会议是政治会议的化身，袁世凯御用的造法机关，以孙毓筠、施愚为正副议长，1914年3月8日在北京北海团城宣告成立。
约法会议成立后，积极为巩固袁世凯独裁统治制造“新约法”。
《中华民国约法》的颁布与袁世凯的皇帝梦
约法会议成立后，3月20日，袁世凯正式向约法会议提出增修约法案。其增修大纲是：（1）外交大权归总统，宣战、媾和和缔结条约，无须参议院同意。（2）总统制定官制，任用国务员、驻外大使、公使，无需参议院同意。（3）采取总统制。（4）宪法应由国会以外之国民会议制定，宪法起草权属于总统及参议院，宪法公布权归于总统。（5）公民权的被夺与恢复，总统自由行之。（6）总统有紧急命令和紧急处分财产之权。约法会议议员们按照袁世凯所拟的大纲内容，确定以“力谋国权之统一”，“以总揽统治权属于国家元首，以重大总统之权”为立新法的主旨①。经过40多天的起草和讨论，炮制一部“字字皆袁氏手定”的“新约法”，名为《中华民国约法》，又名《民三约法》，或称《袁氏约法》。1914年5月1日，正式宣布废除《中华民国临时约法》，公布《中华民国约法》。
《中华民国约法》共10章68条。①它的最大特点是采取总统个人独裁制。其基本内容是：（1）大总统“为国家元首，总揽统治权”；“为陆海军大元帅，统率全国陆海军”；“代表中华民国”，“对国民全体负责”。（2）大总统制定官制官规，任免文武职官，宣告开战媾和、缔结条约、戒严、大赦、特赦、减刑、复权，不受限制。（3）改内阁制为总统制，以大总统为行政首脑，直接领导各部，“置国务卿一人赞襄之”。（4）改国会两院制为一院制，设立法院，作为立法院机关，但立法院除缔结条约、大赦、特赦、减刑、复权外，无同意权，大总统则有“召集立法院，宣告开会、停会、闭会之权”。（5）设立由大总统任命参政组成的参政院，以“应大总统之咨询，审议重要政务”，立法院未成立前（始终未成立），“以参政院代行其职权”，大总统经参政院同意可以“解散立法院”，“发布与法律有同等效力之教令”等。（6）规定“司法，以大总统任命之法官，组织法院行之”。（7）正式宪法应由国会以外的国民会议制定，总统颁布；正式宪法起草应归大总统与参政院。（8）公民权利的被夺，由大总统自由行之。（9）大总统有紧急命令和财政紧急处分权。上述基本内容清楚地表明，这是一部盗用资产阶级宪法中总统制形式，使袁世凯的独裁统治披上一件“合法”的外衣，成为名副其实的独裁总统，是部非骡非马的独裁法。
“新约法”的颁布，表明辛亥革命后仅存的资产阶级民主宪政形式彻底地被袁世凯破坏了。正如美国一位学者评论说：“由于这个约法，总统成为权力之源泉，事实上无异是独裁者，一个间接选举的、单院式的、每年仅仅举行四个月会议的立法机构，只具有些有名无实的权力，国务员由总统任命，对总统负责。总统的任期现在由五年延长十年，可以无限连任。袁世凯现在已成为独裁者，回到君主政体显然只是迟早更换一下名义的问题而已。”①“新约法”颁布后，1914年5月24日、12月27日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》，立法院成立前，由参政院代行其职权。6月20日，参政院正式成立。与此同时，改组政府，使袁世凯成为事实上的独裁总统。但他感到还不够尊荣，还想登上皇帝宝座，指使梁士诒向参政院提出修改总统选举法。8月18日参政院进行修改，12月28日约法会议通过。29日，袁世凯予以公布。按照修改后的《总统选举法》，袁世凯成了终身总统、世袭总统。他还指使杨度、孙毓筠等所谓“六君子”组织“筹安会”，进行复辟帝制活动。袁世凯的宪法顾问美国人古德诺也发表《共和与君主论》，为他复辟帝制进行鼓吹。1915年8月14日，杨度、孙毓筠等人联名电请各省军政长官和公法团体派代表进京共同讨论国体问题。28日，各省代表投票表决一致赞同君主立宪，并发表宣言，声称：“立国之道，不外二端，即‘拨乱’、‘求治’。我国拨乱之法，莫如废民主而立君主。求治之法，莫如废民主专制而行君主立宪。”②9月19日，袁世凯的亲信梁士诒、朱启钤、周自齐、张镇芳等人又组织“全国请愿联合会”，向参政院请愿，要求召开国民会议，讨论变更国体问题。9月20日，参政院将83件“公民请愿书”送交袁世凯，请求在年内召开国民会议，讨论团体问题。25日，袁世凯答复同意在11月20日召开国民会议。
与此同时，北洋军阀集团干将段祺瑞、段芝贵、倪嗣冲等人联合19省将军、都统、护军使共同上书袁世凯，请其速正大位。并威吓说：谁敢反对，就要“首先起问其罪，担当诛锄，以去异己”①。袁世凯俨然有筹安会的发动，请愿联合的“民意”，北洋军人的支持，帝国主义的撑腰。10月6日，御用的参政院通过举行国民大会的建议和梁士诒拟订的《国民大会组织法》。8日，袁世凯公布该组织法。10月25日起开始在全国各地选举“国民代表”和进行团体投票，到11月20日各省全部完成，12月11日，参政院开会汇集全国“国民代表”1993人的投票，全部赞成君主立宪。于是参政院以总代表名义上书“劝进”。袁世凯假惺惺退回劝进书。11日晚，参政院又再次上劝进书。12日，袁世凯表示接受，说：“国民责备愈严，期望愈切，竟使予无以自解，并无可诿避”②，装出一副迫不得已当皇帝的姿态。
1915年12月12日，袁世凯正式承认帝制。13日，接受文武百官朝拜，大封功臣，下令禁止反对派活动。19日，成立大典筹备处。31日，下令改年号为“洪宪”，准备于1916年1月1日正式登基。
然而，经过辛亥革命锻炼的中国人民，已经深刻认识到封建君主专制统治的罪恶，决不容许君主制度再现于中国，全国掀起反对帝制复辟的怒潮。12月25日，云南首先宣布独立。继云南 独立后，各省纷纷宣布脱离袁世凯而独立。北洋军阀集团看到情况不妙，由冯国璋发起联合五省都督发表通电，要求袁世凯取消帝制。帝国主义也不断警告袁要延缓变更国体。在内外交困下，袁世凯先是推迟登基，最后于1916年3月22日被迫宣布取消帝制。做了83天皇帝梦的袁世凯，1916年6月6日，在全国一片讨袁声中一命呜呼。
①周异斌、罗志渊：《中国宪政发展史》，第70页。
①《中华民国国会组织法》第13、14条，《法令全书》第1期《宪法》。
①仇鳌：《辛亥革命前后杂记》，《辛亥革命回忆录》（一），中华书局1963年版，第45页。
②《北洋政府公报·命令》1913年2月5日。
③《北洋政府公报·命令》1913年2月5日。
①《北洋政府公报·命令》，1914年1月10日。
②同上书，1914年2月4日。
③同上书，1914年2月5日。
①委员长和理事所属党派是：汤漪、蒋举清、杨永泰为国民党，杨铭源为政友会，王家襄为进步党，黄云鹏为共和党，夏同和为超然社。
①刘知仁：《中国立宪史》上册，第248页。
②《黎副总统书牍汇编》卷4，第26—27页。
①白蕉：《袁世凯与中华民国》，荣孟源、章伯锋编：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年版，第93、94页。
①李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年7月版，第194页。
①梁启超：《饮冰室合集·文集》第34册，第15页。
① 1914年5月4日《申报》。
①马士·亨利：《远东国际关系史》下册，商务印书馆1975年版，第351页。
②《筹安会与各省相关各团体往复函电》，《君宪问题文电汇编》第1册。
①全国请愿联合会编：《君宪纪实》第1册，“函电”，第34页。
②白蕉：《袁世凯与中华民国》，《近代稗海》（三），第204页。
1913年3月，袁世凯窃取临时大总统后，随即在北京建立北洋军阀政权。4月1日，孙中山公布《参议院法》。5日，决定临时参议院迁往北京。29日，举行开院仪式。5月1日，重选吴景廉、汤化龙为正副议长，宣告北京临时参议院成立。
北京临时参议院与南京临时参议院相比，有许多不同的地方。（1）代表地域广泛。南京临时参议院主要由反清独立各省派代表组成，北京临时参议院则由全国24省派议员组成。（2）议员人数增多。按照《临时约法》规定，各省由3人增至5人，实际到达为113人（西藏未派），约为原来43人的3倍。（3）组织较完备。除原有院内的全院委员会外，增设法制、财政、庶政、请愿、惩罚等委员会。其中最重要的变化是：增加了袁世凯控制的北方各省议员，以及袁世凯政府成立后赞成“共和”省份的议员，而这些“议员”又大都是一些官僚、政客，加之革命党人这时采取不反对袁世凯，只图用资产阶级民主制度对他加以某些限制的方针，因而这时的临时参议院改变了原来成立时的性质，成为袁世凯政府的御用工具。
北京临时参议院成立后，按照《中华民国临时约法》第53条“约法施行后，限十个月内，由临时大总统召集国会，其国会之组织及选举法，由参议院定之”的规定，陆续制订《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》，于1912年8月10日公布。
这三种法律均属于组织国会的基本法，也是国会组成的依据。《国会组织法》规定：国会采取两院制，即由众议院和参议院组成。同时规定众议院议员的法定人数为596名，由各省及蒙、藏、青海分别选出，任期3年，届满重选；参议院议员的法定人数为274名，由各省议会与蒙、藏、青海、中央学会及华侨选举会分别选出，任期6年，每两年改选三分之一。两院议员共为870名，由此构成国会。
《众议院议员选举法》规定：议员的产生按地区人口比例分配，每80万人选一名，不满80万人亦选一名。其中选举人和被选人资格规定为：凡中华民国国籍的男子，年满21岁以上，在选区内居住2年以上，并具有年纳直接税2元以上或有价值500元以上不动产，小学以上毕业或相当于小学以上毕业方有选举权，其中蒙、藏、青海地区还须懂汉语。被选举人除上述规定外，年龄还必须在25岁以上。但有下列情形之一：（1）被夺公权尚未复权；（2）受破产宣告确定尚未撤销；（3）精神病；（4）吸食鸦片；（5）不识字；（6）现役陆海军人及征调期间续备人员；（7）现任行政、司法官吏和巡警；（8）僧道和其他宗教师；（9）小学教师、在校学生以及办理选举人员在其选区内的。前五项没有选举和被选举权，后四项停止选举和被选权，其中（7）、（8）两项对蒙古、西藏、青海等不适用。《参议院议员选举法》规定：议员的产生，除具备众议员被选资格外，还须年满30岁以上才有被选举权。两院选举方法，除采取无记名单记投票法外，众议院除蒙、藏地区“县治未臻健全，不足以为初选区划”外①，一律采取复选制。
两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别三委员会。在三委员会中，常任委员会内部组织两院略有不同。众议院为法典、预算、决算、外交、内务、财政、军事、教育、实业、交通、请愿、惩戒、院内等委员会，参议院则为法制、财政、内务、外交、军事、交通、教育、实业、预算、决算、请愿、惩戒、院内审计等股。各委员会和股分别审查各类不同议案。
两院职权，按《国会组织法》规定，处于平等地位，“民国议会之议案，以两院之一致成之，一院否决之议案不得于国会期内，再行提出”①。即是说，国会对于各种议案的议定，比如法律案的议定，必须经过两院同意才能成立。它的具体权限除“民国宪法未定以前，临时约法所定参议院之职权为民国议会之职权”外，两院还有各自的建议，质问、查办官吏纳贿违法的请求、政治咨询答复、请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权。此外，还赋予在宪法未制定前，国会成立后，在两院议员中各选同等人数的委员，进行宪法起草的特权。
两院会议规定每年举行一次，时间为4个月，必要时可适当延长，对议案的议定则分别举行。
按照上述规定，从1912年底到1913年初，在全国范围内进行议员选举。在选举的竞争中，由于宋教仁的积极努力，国民党在两院中取得多数席位，其中众议院596席中，国民党得269席，共和党得120席，统一党得18席，民主党得16席，跨党者得147席，无党派得26席；参议院274席中，国民党得123席，共和党得55席，统一党得6席，民主党得8席，跨党者得38席，无党派得44席。在国会共870席位中，国民党获392席，占总数45％强，而共和、统一、民主三党仅获223席，占总数25％左右，从而使国民党在国会选举中获得压倒优势的胜利。醉心于政党政治的国民党代理理事长宋教仁大为兴奋，在国会召开前，在长江流域各省发表演说，宣布“国民党在全国的选举都已胜利，已占国会的绝大数，大局已定，政党责任内阁制一定可以成功”①，表示将返京组织第一届责任内阁。然而欲行专制独裁的袁世凯已把枪口对准了他，宋教仁在返京途中的上海车站遇刺身亡。
在宋教仁被刺前，进行国会议员选举之时，袁世凯政府于1913年2月10日发布召集国会令：“自民国二年一月十日正式国会召集令发布之日起，限于民国二年三月以内，所有当选之参议院议员及众议院议员，均需一律齐集北京，俟两院各到总议员过半数以后，即行同时开会。”②接着，3月19日又发布命令，规定“民国二年四月八日，行民国议会开会礼”③。
1913年4月8日，国会正式开幕。与此同时，北京临时参议院按照约法规定，在8日午后二时举行结束仪式，将权力移交给正式成立的国会。26日，参议院选举张继为议长，王正廷为副议长。28日，众议院选举汤化龙为议长，30日选举陈国祥为副议长。国会的成立，两院正副议长选出，标志着资产阶级的议会制度的确立，民国后宪政工作的发展。但袁世凯为了建立他的独裁统治，一方面在国会开会前派人暗杀宋教仁；另一方面在国会开幕后唆使共和、民主、统一3党联合组成拥袁的进步党，在国会里与国民党相对抗。同时，又利用金钱和武力收买和分化国民党，把国会玩弄于股掌间。
“二次革命”后，袁世凯胁迫国会选他为正式大总统。接着以顺从“民意”为词，下令解散国民党，撤销国民党议员资格，使国会不足法定人数，无法开会。1914年1月10日，袁世凯宣称： “国会组织不良”，“又事实上职权上已停止”，“明白宣布，使经济贤能议员，暂结残局”，“一俟厘订组织各法及选举程序以后，政府自必切实进行，依法召集”①。停止了两院现有议员职务，每人发400元旅费，返回原籍，宣告国会正式解散。2月3日，又以“把持财政，抵抗捐税，干预词讼，妨碍行政”等罪名，下令地方自治会“立予停办”②。28日，“以省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方议会”为由③，下令解散各省议会。至此，从国会成立到解散，前后约9个月，资产阶级革命派苦心经营的民主宪政被袁世凯彻底破坏了。
正式宪法的起草
正式宪法的起草，在国会成立前就已提出，但在由何种机构起草和拟订的问题上，发生了尖锐的分歧。梁启超等人主张由政府发起组织宪法起草机关，并由临时参议院、各省都督、各政党及总统府派员共同组成，得到了共和、统一、民主等党派的赞同。袁世凯左右的官僚策士则主张直接由总统府设立宪法编辑委员会制订，由大总统颁布施行。国民党人主张宪法的起草及制定是关系到国家的根本大计，应由国会来制定，不应由其他任何组织来代替。由于国民党依据《国会组织法》第20条“民国宪法法案之起草，由两院各于议员内选出同数之委员行之”的规定，加之在选举中获得优势，因而其主张取得了胜利。 1913年6月下旬，首先由参议院议定由两院各选委员30人组成宪法起草委员会，经过众议院同意，两院制定了《互选起草委员规则》。按《规则》规定，采取三分之二连记投票法，各选委员30人组成。
宪法起草委员产生后，7月12日在众议院开成立大会。19日，选举汤漪为委员长，蒋举清、杨铭源、王家襄、黄云鹏、夏同和、杨永泰等为理事①，并以天坛祈年殿为会址，故所拟宪法又名《天坛宪法草案》。两院还议定宪法起草期限，从委员长选定之日起，在45日内完成。关于如何进行起草，决定分为大纲和条文两部分，先将宪法重要内容提出讨论，议决后编为大纲，然后按照大纲精神，分别章节，系以条文，形成宪法草案。并推举孙钟（政友会）、张跃雷（国民党）、汪荣宝（进步党）、黄云鹏（共和党）为大纲起草员，黄云鹏、张耀曾、孙钟、汪荣宝、李庆芳（公民党）为条文起草员，进行起草。8月初大纲起草完成，起草委员会从8月2日到9月23日完成大纲初读。条文起草后，10月14日开始一读，28日二读完毕，31日举行三读会，全案通过。11月1日，将草案提交宪法会议讨论。至此，历时三个多月，第一届国会制定的《天坛宪法草案》初步完成。其内容分国体、国土、国民、国会、国会委员会、大总统、国务院、法院、法律、会计、宪法之修正及解释11章113条。但是，这个宪法草案经起草委员会提出不久，国会就被袁世凯解散，无法进行审议，直至1916年6月6日袁世凯死去，国会重新恢复才开始审议。
先制宪还是先举总统之争
在国会成立前，对于先制宪还是先举总统人们提出过不同的主张。倾向袁世凯的共和、民主、统一三党主张先举总统，认为议定宪法，至少要四五个月，总统地位一日不定，则外人的疑惑与军民的惴忧，即不能一日或释，“故必欲先举，以明意志而杜中变”①。国民党（除统一共和派外）则主张先定宪法，认为总统的地位与性质，均应根据宪法，若先举总统后定宪法，是本末倒置。这一争论持续到国会成立后，袁世凯公开在5月2日向国会提出咨文，要求先举总统。本来主张先举总统后定宪法的共和、民主、统一三党，5月29日合并组成以梁启超为首领的进步党，改变了原来的主张，提出先定宪法，后举总统。这样，国民党与进步党的主张趋于一致，袁世凯的要求未能在国会中取胜。但袁世凯并不甘心于失败，一面指使总统府秘书长梁士诒出面，用金钱与地位直接在国会里收买议员；另一面制造一个直接受他指挥的御用党——公民党，为他摇旗呐喊，“欲得外国承认，必须先选总统”。再一方面唆使黎元洪联合各省军政长官发表通电，胁迫国会“速将一切议案概从缓议”，先“从选举总统入手”，并限令国会在“旬之间，期于竣事”②，对国会施加压力。结果国民党议员为武力所屈服，进步党议员也纷纷提出先选总统后定宪法议案。9月5日、8日，先后经众、参两院通过，由宪法起草委员会起草《大总统选举法》。9月29日，众、参两院组成宪法会议进行审议。10月4日审议完毕，由袁世凯正式公布。
《大总统选举法》共7条，规定总统与副总统由国会两院议员选举产生。4月15日，众、参两院组成总统选举会进行选举。1913年10月6日，开始选举总统。袁世凯唯恐发生意外，派数十名军警、侦探与自称“公民团”者万余人包围会场，声称：“今天不选出我们中意的大总统，不许议员出门。”这激起了议员们的愤慨，结果从上午8时到晚上10时，经过三次投票，最后以507票微弱多数选出袁世凯为大总统。7日，选黎元洪为副总统。
由此可见，制宪与选举总统孰先孰后之争，其实质是袁世凯为实现其独裁野心对宪政的反动，对孙中山开创的民主宪政的破坏。
从政治会议到约法会议
1913年10月6日，袁世凯胁迫国会选他为正式大总统后，进而向国会提出《增修约法案》。遭到国会拒绝后，他就大肆攻击国会继续存在使“政权无由集中”，“不宜统一国家”，“议会政治之万不宜于今日之中国”①。1914年1月10日下令解散国会，以“中央政治会议”代替。
中央政治会议初名“行政会议”。它起因于1913年9月进步党人熊希龄组阁后，同梁启超等人计划向国会提出大政方针。其 方针的重点是省制改革计划，“意在废省，以固中央，谋国家的统一”①。但袁世凯的统一方法与熊希龄等人完全不同，不过他将计就计，说这个问题很大，须要召集一个中央与地方长官代表会议来决定，想借此与国会对抗。在熊的同意下，11月26日发布召集令，规定会议由各省、内阁各部以大总统指定76人组成。12月12日任命李经羲为议长，14日任命朱家宝为副议长，15日参加会议人员先到居仁堂“觐见”袁世凯“聆训”，下午集中在北海团城承先殿举行会议。由于发布召集令的时候，正是袁世凯下令解散国民党、取消国民党议员资格，使国会无形瓦解的时候，因而将行政会议改为“政治会议”。政治会议一经成立，就秉承袁世凯意旨，除通过解散国会、省议会和各省自治会决议外，最主要的是作出召集“约法会议”的决议。袁世凯原本想利用政治会议作为修改约法的工具，但政治会议的人员觉得本身来历不明，难以承担。于是向袁世凯献策说：“宜于现在咨询机关及普通立法机关以外，特设造法机关，以改造民国国家之根本法。”袁世凯对于这一献策，并不满意，又责成政治会议明确具体的答复。1914年1月14日，政治会议答复这个造法机关名为“约法会议”，其职权专门讨论总统交议的增修约法案。26日，公布《约法会议组织条例》。
按照《约法会议组织条例》规定，约法会议的议员由“选举产生”，名额为60人，其中京师4人，各省24（每省2人）人，蒙、藏、青海联合选出8人，全国商会联合会4人。同时对选举与被 选举人资格作了严格规定，以对袁世凯百呼百诺为条件。名义上“选举”产生，实际上是袁世凯变相地指定。这样组成的会议如同政治会议一样，是由官僚、地主、买办、军阀、封建王公所组成。
约法会议是政治会议的化身，袁世凯御用的造法机关，以孙毓筠、施愚为正副议长，1914年3月8日在北京北海团城宣告成立。
约法会议成立后，积极为巩固袁世凯独裁统治制造“新约法”。
《中华民国约法》的颁布与袁世凯的皇帝梦
约法会议成立后，3月20日，袁世凯正式向约法会议提出增修约法案。其增修大纲是：（1）外交大权归总统，宣战、媾和和缔结条约，无须参议院同意。（2）总统制定官制，任用国务员、驻外大使、公使，无需参议院同意。（3）采取总统制。（4）宪法应由国会以外之国民会议制定，宪法起草权属于总统及参议院，宪法公布权归于总统。（5）公民权的被夺与恢复，总统自由行之。（6）总统有紧急命令和紧急处分财产之权。约法会议议员们按照袁世凯所拟的大纲内容，确定以“力谋国权之统一”，“以总揽统治权属于国家元首，以重大总统之权”为立新法的主旨①。经过40多天的起草和讨论，炮制一部“字字皆袁氏手定”的“新约法”，名为《中华民国约法》，又名《民三约法》，或称《袁氏约法》。1914年5月1日，正式宣布废除《中华民国临时约法》，公布《中华民国约法》。
《中华民国约法》共10章68条。①它的最大特点是采取总统个人独裁制。其基本内容是：（1）大总统“为国家元首，总揽统治权”；“为陆海军大元帅，统率全国陆海军”；“代表中华民国”，“对国民全体负责”。（2）大总统制定官制官规，任免文武职官，宣告开战媾和、缔结条约、戒严、大赦、特赦、减刑、复权，不受限制。（3）改内阁制为总统制，以大总统为行政首脑，直接领导各部，“置国务卿一人赞襄之”。（4）改国会两院制为一院制，设立法院，作为立法院机关，但立法院除缔结条约、大赦、特赦、减刑、复权外，无同意权，大总统则有“召集立法院，宣告开会、停会、闭会之权”。（5）设立由大总统任命参政组成的参政院，以“应大总统之咨询，审议重要政务”，立法院未成立前（始终未成立），“以参政院代行其职权”，大总统经参政院同意可以“解散立法院”，“发布与法律有同等效力之教令”等。（6）规定“司法，以大总统任命之法官，组织法院行之”。（7）正式宪法应由国会以外的国民会议制定，总统颁布；正式宪法起草应归大总统与参政院。（8）公民权利的被夺，由大总统自由行之。（9）大总统有紧急命令和财政紧急处分权。上述基本内容清楚地表明，这是一部盗用资产阶级宪法中总统制形式，使袁世凯的独裁统治披上一件“合法”的外衣，成为名副其实的独裁总统，是部非骡非马的独裁法。
“新约法”的颁布，表明辛亥革命后仅存的资产阶级民主宪政形式彻底地被袁世凯破坏了。正如美国一位学者评论说：“由于这个约法，总统成为权力之源泉，事实上无异是独裁者，一个间接选举的、单院式的、每年仅仅举行四个月会议的立法机构，只具有些有名无实的权力，国务员由总统任命，对总统负责。总统的任期现在由五年延长十年，可以无限连任。袁世凯现在已成为独裁者，回到君主政体显然只是迟早更换一下名义的问题而已。”①“新约法”颁布后，1914年5月24日、12月27日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》，立法院成立前，由参政院代行其职权。6月20日，参政院正式成立。与此同时，改组政府，使袁世凯成为事实上的独裁总统。但他感到还不够尊荣，还想登上皇帝宝座，指使梁士诒向参政院提出修改总统选举法。8月18日参政院进行修改，12月28日约法会议通过。29日，袁世凯予以公布。按照修改后的《总统选举法》，袁世凯成了终身总统、世袭总统。他还指使杨度、孙毓筠等所谓“六君子”组织“筹安会”，进行复辟帝制活动。袁世凯的宪法顾问美国人古德诺也发表《共和与君主论》，为他复辟帝制进行鼓吹。1915年8月14日，杨度、孙毓筠等人联名电请各省军政长官和公法团体派代表进京共同讨论国体问题。28日，各省代表投票表决一致赞同君主立宪，并发表宣言，声称：“立国之道，不外二端，即‘拨乱’、‘求治’。我国拨乱之法，莫如废民主而立君主。求治之法，莫如废民主专制而行君主立宪。”②9月19日，袁世凯的亲信梁士诒、朱启钤、周自齐、张镇芳等人又组织“全国请愿联合会”，向参政院请愿，要求召开国民会议，讨论变更国体问题。9月20日，参政院将83件“公民请愿书”送交袁世凯，请求在年内召开国民会议，讨论团体问题。25日，袁世凯答复同意在11月20日召开国民会议。
与此同时，北洋军阀集团干将段祺瑞、段芝贵、倪嗣冲等人联合19省将军、都统、护军使共同上书袁世凯，请其速正大位。并威吓说：谁敢反对，就要“首先起问其罪，担当诛锄，以去异己”①。袁世凯俨然有筹安会的发动，请愿联合的“民意”，北洋军人的支持，帝国主义的撑腰。10月6日，御用的参政院通过举行国民大会的建议和梁士诒拟订的《国民大会组织法》。8日，袁世凯公布该组织法。10月25日起开始在全国各地选举“国民代表”和进行团体投票，到11月20日各省全部完成，12月11日，参政院开会汇集全国“国民代表”1993人的投票，全部赞成君主立宪。于是参政院以总代表名义上书“劝进”。袁世凯假惺惺退回劝进书。11日晚，参政院又再次上劝进书。12日，袁世凯表示接受，说：“国民责备愈严，期望愈切，竟使予无以自解，并无可诿避”②，装出一副迫不得已当皇帝的姿态。
1915年12月12日，袁世凯正式承认帝制。13日，接受文武百官朝拜，大封功臣，下令禁止反对派活动。19日，成立大典筹备处。31日，下令改年号为“洪宪”，准备于1916年1月1日正式登基。
然而，经过辛亥革命锻炼的中国人民，已经深刻认识到封建君主专制统治的罪恶，决不容许君主制度再现于中国，全国掀起反对帝制复辟的怒潮。12月25日，云南首先宣布独立。继云南 独立后，各省纷纷宣布脱离袁世凯而独立。北洋军阀集团看到情况不妙，由冯国璋发起联合五省都督发表通电，要求袁世凯取消帝制。帝国主义也不断警告袁要延缓变更国体。在内外交困下，袁世凯先是推迟登基，最后于1916年3月22日被迫宣布取消帝制。做了83天皇帝梦的袁世凯，1916年6月6日，在全国一片讨袁声中一命呜呼。
①周异斌、罗志渊：《中国宪政发展史》，第70页。
①《中华民国国会组织法》第13、14条，《法令全书》第1期《宪法》。
①仇鳌：《辛亥革命前后杂记》，《辛亥革命回忆录》（一），中华书局1963年版，第45页。
②《北洋政府公报·命令》1913年2月5日。
③《北洋政府公报·命令》1913年2月5日。
①《北洋政府公报·命令》，1914年1月10日。
②同上书，1914年2月4日。
③同上书，1914年2月5日。
①委员长和理事所属党派是：汤漪、蒋举清、杨永泰为国民党，杨铭源为政友会，王家襄为进步党，黄云鹏为共和党，夏同和为超然社。
①刘知仁：《中国立宪史》上册，第248页。
②《黎副总统书牍汇编》卷4，第26—27页。
①白蕉：《袁世凯与中华民国》，荣孟源、章伯锋编：《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年版，第93、94页。
①李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年7月版，第194页。
①梁启超：《饮冰室合集·文集》第34册，第15页。
① 1914年5月4日《申报》。
①马士·亨利：《远东国际关系史》下册，商务印书馆1975年版，第351页。
②《筹安会与各省相关各团体往复函电》，《君宪问题文电汇编》第1册。
①全国请愿联合会编：《君宪纪实》第1册，“函电”，第34页。
②白蕉：《袁世凯与中华民国》，《近代稗海》（三），第204页。
鄂公网安备 42010302001612号