第三节 典章制度

　　历史上每个朝代都有其成套的典章制度，反映出不同于其他朝代的统治特点。中国近代包含鸦片战争以后的清朝政府和民国北洋军阀政府统治的时代，这时的典章制度，就其性质而言，有属于封建的、半封建半资本主义的，也有属于半殖民地的。记述清朝和民国初年北洋政府的典制资料很多，这里只扼要介绍几种最主要最常见的专书。

　　 大清会典

　　会典是从明朝开始修撰的，它是从“会要”发展而来的。“会典”、“会要”名称不同，内容相似，都是当时现行制度的总汇。

　　《大清会典》从康熙朝开始编撰，雍正朝又续修，主要是将清朝开国以来的统治经验制度化，便于官员遵守，提高统治效能。书有典有例，典例结合。典是正文，不能变。例是则例，是对典的补充或说明，是可以变通的。乾隆朝第三次修订，以典例合辑，使“典例无辨”，谕令将典和例分卷纂辑。嘉庆朝第四次重修，在《会典则例》基础上补入逐年事例，改名为《会典事例》，又增修《会典图说》。

　　嘉庆以后的道光、咸丰、同治三朝都没有续修会典，直到光绪十二年（1886）才开始第五次重修。这次修纂主要以历朝实录及国史馆所藏有关资料和各部院则例为依据，先由各阁部院府守监等各该衙门起草，最后由会典馆总汇。其断限上起清初，下迄光绪二十二年（1896）。光绪二十五年（1899）书成，计《光绪会典》100卷，《会典事例》1220卷，《会典图》270卷。

　　光绪朝修的《大清会典》是清代五朝会典中最详尽的一部，不但增加了嘉庆以后有关典制的新内容，也补上了前此历朝会典之不足。新增的有咸丰十一年（1381）设立的总理各国事务衙门。补充的有军机处。军机处成立于雍正年间，但《雍正会典》和《乾隆会典》未收，《嘉庆会典》收而不详，《光绪会典》弥补了这个缺陷。

　　在记述各衙署典制时采取“以官统事，以事隶官”（《凡例》）的方法，即各衙署首列最高长官的职掌，并对其职掌范围内的各种规章制度详加解释，然后分列所属机构、官员、职掌、编制等。例如吏部，首记尚书、侍郎，“掌天下文职官吏之政令”；再记所属文选、考功、验封、稽勋四清吏司的官员设置并详叙其职掌。以下详列全国地方文官及其职掌。

　　本书有光绪二十五年（1899）成书的清缮本，二十八年（1902）石印本，三十四年（1908）商务印书馆据原写本的影印本，该馆后又将影印本收入《万有文库》。

　　康熙、雍正两朝会典是将典和例编为一书的，《乾隆会典》起典例分辑，“以典为经，以例为纬”（奏定凡例），以后遂成定制。《光绪会典事例》是清代诸会典中保存典制方面资料最丰富的一部。

　　《会典事例》也是以各衙门（缺军机处）为纲，其次序，完全照会典。在每个衙门下，又分若干目，目下又有细目。事例辑录的是清朝开国至光绪二十二年（1896）前的有关谕旨，按不同的部门、事类、逐年排比，主要说明现行制度是经过怎样的“因革损益”而形成的。例如内阁，分建制、典礼、职掌三目；建制一目又分内三院沿革、设官二细目；职掌一目又分进本、票拟、票拟加签、御门进折本、巡幸发递本报、勾到、收发红本、收存揭帖、颁发书籍、收存副本、恭拟谥号、撰拟制诰、撰拟匾额字样、承宣谕旨、记载纶音……等27个细目。每目之下，将有关该项制度因革变化的谕旨按时间先后扼要列出，清楚明白。

　　但是，会典和事例都只记到光绪二十二年（1896）；鸦片战争后新增机构只辑入总理各国事务衙门，亦嫌简略。光宣之际清政府在政治、经济、军事、文化教育等方面的改革，事在本书修成之后，便都没有记述了。

　　光绪《大清会典图》，沿嘉庆《大清会典图说》，有图有说明文字，又有所订正和增益。计天文图32卷，从《嘉庆会典图》之157图增至333图；冠服图20卷，从162图增至285图；礼图30卷，从227图增至286图；舆卫图14卷，从182图增至214图；乐图（包括谱表）26卷，从184图增至386图；武备图16卷，从248图增至316图；舆地图132卷，363图，完全是新增的。这些图说，主要也还是记录清朝典制，但有些具体事物仅靠文字不易说清楚，绘图再加说明，便可一目了然了。

　　舆地图是新添的。计全总图1幅，百里开方的各省全图27幅，五十里开方的府和直隶州图335幅，皆有文字说明。惟缺基层州县图，这是自嘉庆《大清一统志》以后又一次全国规模的绘制地图，比上次绘的好一些。这些图是行政区划图，可与《会典》之记各省府州县职掌部分对读。这些图，详水而略山，合起来可以说是一部比较详细的全国河流图。

　　 清修《文献通考》

　　清乾隆时，继杜佑《通典》、郑樵《通志》、马端临《文献通考》之后，由政府组织人力先修《续文献通考》，继修《续通典》、《续通志》，并另修清朝（原称皇朝）的《通典》、《通志》和《文献通考》。以上六书至乾隆五十年（1785）陆续完成，其中《清朝文献通考》对研究清代典制最有参考价值。

　　《清朝文献通考》，300卷。内容主要记有努尔哈赤始建后金国起至乾隆五十年以前的清代制度，分26门：田赋考、钱币考、户口考、职役考、征榷考、市籴考、土贡考、国用考、选举考、学校考、职官考、郊社考、群祀考、宗庙考、群庙考、王礼考、乐考、兵考、刑考、经籍考、帝系考、封建考、象纬考、物异考、舆地考、四裔考。

　　此书记的虽是清代前期事，但由于到乾隆后期，清代典制已经过百余年的调整而基本定型，以后大都遵行不变，所以此书对于了解鸦片战争以后的清代制度仍是重要的资料。

　　《清朝文献通考》所记止于乾隆五十年，嘉道以后，特别是鸦片战争以后，中国陷入半殖民地深渊，社会各方面都发生激烈变化，典章制度也不能例外。单靠《清朝文献通考》来了解清代典制已远远不够，刘锦藻编纂的《清代续文献通考》填补了这一空白。他先着手编纂《清朝续文献通考》，计划自乾隆五十一年至光绪三十年（1786—1904）间事，宣统二年（1910）完稿。第二年便爆发辛亥革命，清帝退位，刘锦藻遂又补辑光绪三十一年至宣统三年（1905—1911）事。共400卷。有商务印书馆《万有文库》本。

　　《清朝续文献通考》除仿照《清朝文献通考》之26门外，对清政府在近代采取的新措施新制度用两种办法补入：一是附入已有各门，一是另增新门类。前者如银行、海运附于国用考，厘金、洋务（鸦片）附于征榷考，团练、练军、巡防队、海军等附于兵考。无可附入者，另列新门类，计有：外交考：包括交际、界务、传教、条约4目。

　　邮传考：包括总务、船政、路政、电政、邮政5目。

　　实业考：包括总务、农务、工务、商务4目。

　　宪政考：不分目。原26门加新增4门，共30门。对了解近代洋务运动及光宣间的官制改革、预备立宪等，尤为不可缺少的系统资料。

　　类似的书还有《皇朝掌故纂编》100卷鄞县张寿庸等编。分内外编，内编以帝系冠首，以吏、户、礼、兵、刑、工六官为纲，分述各部规制。外编以外务部为纲，以各国立约年月考弁首。本书有光绪二十八年（1902）求实书社铅印本，错讹太多。

　　 《清史稿》16志

　　《清史稿》中记述清代典章制度的志有16种，共142卷。16志是：天文、灾异、时宪、地理、礼、乐、舆服、选举、职官、食货、河渠、兵、刑法、艺文、交通、邦交。

　　《清史稿》编纂工作组织得不好，完稿后未认真复核，又仓卒付印，以致存在不少问题。如职官志竟缺总理衙门和南北洋大臣，这是重要疏漏。

　　 《北洋政府时期的政治制度》

　　记述北洋军阀统治时期典制的有政府公报、年鉴及公布的各种法令规则，但很分散，也不易找到。目前比较系统全面介绍这时期典制的是《北洋政府时期的政治制度》一书。此书上、下两册，钱实甫著，中华书局1984年出版。作者在本书例言中说：“本书主要说明民国元年（1912）四月南京临时政府北迁开始，至民国十七年（1928）六月张作霖逃出北京为止，前后共计十六年间的北洋政府统治时期的政治制度，也可以简称为‘北洋官制’。”“南京临时政府、护国军政府、护法军政府和广州大元帅大本营等，虽不属北洋政府的范围，但这些政府大都存在于北洋政府统治时期，或多或少各有一些不能完全割断的联系（特别是‘法统’上的关系），所以在本书内也一并说明，以便参考。”本书对每个政治机构的说明，既注意其职掌的性质，又不忽视其历史的变化，既详尽，又全面。此外，可与刘寿林编的《辛亥以后十七年职官年表》互相参用。