1. 美国对非政策与对非关系

冷战之后，老布什政府对非政策的重点是填补前苏联遗留下来的势力范围并推行民主化，及至克林顿政府时期，则重点强调美非间经贸关系。1995 年，美国国务院安全事务办公室发表了一份针对非洲的报告，声称美国在非洲的安全利益、经济利益和国家间联系太稀薄了，因此“与非洲保持经济联系符合美国的利益。今天，撒哈拉以南非洲已形成一个新兴市场”。⑧

小布什上台之初，也只是沿袭了克林顿的对非政策，但是“9·11”事件之后，迅即调整了对非政策，增大了对非关注。2006 年的美国《国家安全战略》（NSS）这样写道：“对本届政府而言，非洲具有日益重要的地缘战略上的重要性和高度的优先性。”当时非洲事务代理副国务卿舍勒萨?维兰（Theresa Whelan）也坦承：“在美国的日程表里，非洲比过去的 10～15 年里显得更为重要了。”⑨

可以看出，从克林顿政府到小布什政府，对非政策都表现出与非洲发展更积极双边关系的愿望，其中发展经贸关系（并非传统上的单向对非援助）是两届政府的共同立场，它基本上是建立在一系列美国的对非经贸法案上，其中最重要的法案是 2000 年生效的《非洲增长与机遇法案》（The African Growthand Opportunity Act, AGOA），该法案对提升美非经贸关系发挥了重要作用。2007 年，美国贸易代表苏珊?施瓦布（Susan C. Schwab）指出，“自从 2000 年启动AGOA以来，美国与撒哈拉以南非洲的双边贸易提升了143%”。⑩在《非洲增长与机遇法案》奠定的基础上，美国成为现今非洲最大的贸易伙伴。

不过两届政府的对非政策也有所不同。对克林顿政府而言，对非政策重心从过去与苏联争夺地缘政治势力转变为寻求互惠的商贸利益。虽然克林顿政府也曾基于价值观追求而关注过非洲，但在索马里的军事行动失败之后，它对非洲内部安全问题（如卢旺达部族屠杀）基本上开始采取消极态度。但小布什政府除了重视美非经贸利益之外，同样关注安全利益。“9·11”事件之后，非洲成了美国进行反恐的重要伙伴。

小布什政府对非政策还体现为“转移外交”（Transformational diplomacy）在非洲的运用和非洲司令部的成立，其中“转移外交”为国务卿赖斯所提出，称它“寻求使用美国的外交力量以帮助外国的公民过上更好的生活、建立自己的民族、以及改变他们自己的未来”。这明显意味着美国有意愿干预非洲国家的内部事务。

此外，小布什政府还致力于建立非洲司令部和在非洲建立军事据点。不过这种意图并不太为非洲国家所接受，它们担心美国的军事存在会招引不必要的恐怖主义者对非洲的注意，从而增添新的非洲动荡的因素。2008 年 2 月，布什总统在访问非洲时宣称成立非洲司令部是为了帮助非洲国家加强在维和、打击走私和反恐作战等领域的能力，但是受访国如加纳、利比里亚等都没有表态接受这个司令部，坦桑尼亚则表示不具备接纳这个司令部的能力。

2. 欧盟对非政策与对非关系

基于历史与地理原因，欧洲与非洲有着特殊关系。很长时间以来，欧洲人在非洲进行殖民主义活动，控制了非洲大部分地区，而地理上，非洲又与地中海国家很接近，历史上也一直保持着紧密的商贸和政治关系。在20世纪五六十年代的反殖民主义运动之后，非洲大部分国家虽然保持名义上的政治独立，但西方国家依然在非洲保持强大的影响力。基于这些历史原因，欧洲在发展和非洲的关系时往往会强调它们之间所存在的这些特殊性，比如在2005年，欧盟在发表一份对非战略伙伴关系文件时强调说，“欧洲与非洲基于历史、地理和给所有人带来和平、民主和繁荣的未来这一共享愿景而联系在一起”。{11}2007年，在里斯本欧非峰会上达成的共同文件中同样写道：“欧洲与非洲基于以下因素而联系在一起，即历史、文化、地理、共同的未来价值共同体”。{12}总之，欧洲人强调欧非关系有着历史上的特殊性。

长期以来，欧非关系通过建立一系列文件得以巩固，包括1975年开始签订的第一份洛美协定（The Lomé Agreement）。之后，《洛美协定》成为联系欧非关系的主要国际条约，直到2000年欧盟与撒哈拉以南48个国家签订了有效期为20年《科托努协定》（The Cotonou Agreement）。2005年，重新修订的《科托努协定》加入了政治条款，使该条约成为欧盟与撒哈拉以南非洲国家全面的（政治、贸易与社会发展）单一关系框架。而欧盟与北非国家的关系则主要建立在《欧洲—地中海伙伴关系与联系协定》（ The Euro-Mediterranean Partnership and Association Agreements）、《欧洲邻国政策》（The European Neighborhood Policy）以及《邻国政策行动计划》之上。

尽管欧非之间一直保持相对紧密的关系，但是基于欧非自身的变化和世界情势的变迁，冷战后的欧非关系发生了一些改变。冷战以后，全球化的迅猛发展使得国家间经济和相互依赖的程度比以前更高，而它所带来的危机也不断威胁欠发达国家和地区的经济增长，以及日益增多的国际问题对全球都产生消极后果；当两极体系下超级大国的势力争夺让位于不断增长的地区冲突时，尤其是“9·11”事件之后，恐怖主义的现实威胁和美国对这种威胁的鼓吹提高了国际安全环境的危险程度；与此同时，欧洲与非洲各自的一体化进程也加速了。这些新的情势的出现，要求欧洲对原有的欧非关系进行调整。

或者说，这种变化的主要目的是为了加深与非洲的全面关系而不只是过去以经济为主的联系。2005年10月，欧盟委员会在提交给理事会和议会的对非战略文件中提到，欧盟发展与非洲伙伴关系的目的是为了促进所有非洲人的和平与繁荣，促进《联合国千年发展目标》（The UN Millennium Development Goals）在非洲的实现。{13}在同年12月由欧盟理事会发表的最终对非政策文件则明确表示，欧非战略关系的主要目标是促进《联合国千年发展目标》与非洲的可持续性发展、安全与善治，{14}其具体目标包括：欧盟机构经常讨论欧非关系并提出报告；与非洲主要国际组织如非洲联盟进行合作，参与非洲的多边论坛；与非洲进行政治对话。{15}

2007 年 12 月，欧盟理事会发表了新的欧盟对非战略，这是欧洲首份将非洲视为一个整体的正式政治框架文件，以此为平台，以保障欧盟对非政策的协调性和连贯性。这份新的对非政策文件提出了构建欧非战略伙伴关系所要达到的四大目标，其中包括提升双方的政治关系。{16}

可以看出，欧洲对非洲政策的目的在于深化全面伙伴关系而非只是以往的经济关系，其中促进非洲政治民主和人权等政治发展的目的十分明显。欧盟设想在殖民主义时代所建立起来的传统的紧密联系得以延续，并试图按照欧盟自身的社会发展标准推进非洲的进步，如果获得成功，欧洲无疑将会成为非洲在文化、价值观、社会发展模式和政治生活领域的教师爷，也因此重新成为在非洲最重要的外部力量。

3. 中国对非政策与对非关系

长期以来，由于共同的被殖民的历史和在当时国际形势下反帝反殖斗争的需要，中国和非洲在国际社会相互支持和帮助。但冷战终结之后，中非关系开始出现一些变化。整体而言，中国对非关系经历了从上世纪50年代至70年代的对非经济援助，到 80 年代的相对冷淡，再到 90 年代之后的重新热络的曲折历程。简而言之，冷战之后中国对非洲政策从过去中国向非洲的单向无偿援助和双方政治上的相互支持，调整为经济和政治方面的相互合作、互利和双赢。

20世纪90年代之后，随着中国市场经济的发展和全球化的迅猛发展，越来越多的中国企业走进非洲，参与非洲当地的经济建设，尤其是资源开发与基础设施建设，中非经济交流日益活跃。在此背景下，2000 年 10 月，中非召开了首届中非合作论坛部长级会议，为中国与非洲发展长期稳定、平等互利的新型伙伴关系确定了方向。2006 年 1 月，中国政府发表了首份《中国对非洲政策文件》，这是指导中国对非关系政策的首份单一文件，宣示了中国对非政策的目标及措施。2006 年 11 月，中非合作论坛北京峰会发表了《北京宣言》，主张根据和平共处五项原则及依据多边主义和国际关系民主化准则发展中非友好合作关系。

概而言之，中国对非政策发展至今，既延续了长期以来所遵循的不干涉非洲内政的原则，也坚持了经济上互利互惠的原则，但同时创造了不少新的方式来促进和深化中非之间的战略伙伴关系，包括论坛峰会的形式。随着中非交往的深化，中非之间的经贸关系取得了显著成长。统计数据显示，2004 年，中非贸易额达到 29.5 亿美元，2005 年，则上升到 40 亿美元，2007 年又达到74 亿美元之多。