二、中国应对气候变化的政策历程

在气候变化和可持续发展问题上，中国政府一直遵循《联合国气候变化框架公约》和“巴厘路线图”所确立的原则和有关规定，将应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略，并且在改革发展的各个阶段，都从国情和实际出发，提出积极可行的奋斗目标和行之有效的政策措施，为应对气候变化作出了不懈努力和积极贡献。首先，高度重视环境保护和应对气候变化工作，为低碳转型创造内部条件。其次，努力减缓温室气体排放，实现低碳经济发展。再次，争取在国际气候谈判中发挥更加重要的作用，为在联合国框架下形成包含更多国家、更具约束力的协议做出巨大的努力，为低碳转型创造外部条件。

（一）国际交流与合作的开展

作为一个负责任的发展中国家，在1992年联合国环境与发展大会以后，中国政府率先组织制定了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从我国的具体国情和人口、环境与发展的总体联系出发，提出了促进经济、社会、资源与环境相互协调和可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。1993年1月5日，中国又批准了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），2002年8月批准了《京都议定书》（以下简称《议定书》）。作为《公约》非附件一国家，中国积极参与了《公约》和《议定书》的谈判工作，自《公约》于1994年生效后，中国政府以认真负责的态度，积极履行在《公约》下作出的承诺。《议定书》生效后，中国又建立了清洁发展机制（CDM）领导和管理体制。2009年11月哥本哈根气候大会召开之前，中国政府正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标，决定到2020年单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。

（二）相关法规和标准的制定

除了国际公约与各国之间的交流合作之外，在科学发展观和构建和谐社会的重大战略思想指导下，我国政府逐步完善和实施了一系列应对气候变化的相关政策措施。

2002年6月29日通过的《中华人民共和国清洁生产促进法》第一次颁布了石油等3个行业的清洁发展标准，铝电、钢铁等10个行业的批报稿以及乳制品等18个行业的意见稿，为许多行业设定了减排目标。

2004年6月国务院通过了《能源中长期发展规划纲要（2004—2020）》（草案）。同年国家发展和改革委员会发布了中国第一个《节能中长期专项规划》。规划提出，到2010年，我国每万元GDP能耗由2002年的268吨标准煤下降到225吨标准煤，年均节能率为22%，形成节能能力4亿吨标准煤；2020年，每万元GDP能耗下降到154吨标准煤，年均节能率将提高到3%，形成节能能力14亿吨标准煤，相当于同期规划新增能源生产总量的一倍还多，并将减少2100万吨的二氧化硫排放。规划还提出，“十一五”节能的重点领域是工业、交通运输、建筑、商用和民用。“十一五”期间，国家将组织实施十项节能重点工程，包括燃煤锅炉改造、区域热电联产以及绿色照明工程等。2004年7月四部委颁布《CDM项目运行管理办法》，管理办法从许可条件、管理和实施机构、实施程序等几个方面对CDM的运行作出了规定。

2005年2月，第十届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》，明确了政府、企业和用户在可再生能源开发利用中的责任和义务，提出了包括总量目标制度、发电并网制度、价格管理制度、费用分摊制度、专项资金制度、税收优惠制度等一系列政策和措施。2005年8月，国务院下发了《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》和《关于加快发展循环经济的若干意见》。2005年12月，国务院发布了《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。

2006年8月，国务院发布了《关于加强节能工作的决定》。要求充分认识加强节能工作的重要性和紧迫性，用科学发展观统领节能工作，加快构建节能型产业体系，着力抓好重点领域节能，大力推进节能技术进步，加大节能监督管理力度，建立健全节能保障机制，加强节能管理队伍建设和基础工作和加强组织领导。同年颁布《中国CDM国家指南》修订版。

2007年6月，国务院成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，由温家宝总理担任组长，制定颁布了《中国应对气候变化国家方案》（以下简称《国家方案》）和《节能减排综合性工作方案》，中国成为最早制定和实施应对气候变化国家方案的发展中国家。

《国家方案》明确提出了我国应对气候变化的总体目标，即控制温室气体排放政策措施取得明显成效，适应气候变化的能力不断增强，气候变化相关研究水平不断提高，气候变化科学研究取得新的进展，公众的气候变化意识得到较大提高，应对气候变化领域的体制机制进一步加强。在农业领域提出的具体目标是：通过继续实施植树造林、退耕还林还草、天然林资源保护、农田基本建设等重点工程和政策措施，到2010年，力争森林覆盖率达到20%，实现年碳汇数量比2005年增加约05亿吨二氧化碳；通过加强农田基本建设、调整种植制度、选育抗逆品种、开发生物技术等适应性措施，到2010年，力争新增改良草地2400万公顷，治理退化、沙化和碱化草地5200万公顷，农业灌溉用水有效利用系数提高到05。《国家方案》的发布，成为我国应对气候变化工作的一个新起点。

《节能减排综合性工作方案》明确了2010年中国实现节能减排的目标和总体要求。到2010年，中国万元国内生产总值能耗将由2005年的122吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20%左右；单位工业增加值用水量降低30%。“十一五”期间，中国主要污染物排放总量减少10%，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量（COD）由1414万吨减少到1273万吨；全国城市污水处理率不低于70%，工业固体废物综合利用率达到60%以上。