体外循环的财政收入——建设公共财政

每年的“两会”，一些代表表示预算报告让人看不明白，这倒不是因为预算报告多么复杂，而是太简单，代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱、政府运转要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里，怎么花。至于预算外收入和支出，更是不清楚这里面的规模到底有多大。

因此，财政制度的最大问题，是缺少一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的完整统一的公共预算。我们还存在一个不受预算法制约的庞大的预算外收入，甚至在一些地方，预算外收入不只一层。根据经济学家周天勇的估算，近年来，没有列入预算，在预算体制外循环的各种收入加起来，每年有数万亿元。

现行财政体制是由1994年的分税制改革确立的。在这之前，由于在中央与地方关系上的分权让利导致地方财政收入大增，中央财政递减，呈现出一个相对的强地方弱中央的格局。1994年的分税制改革在地方与中央形成两套税收体制，强化了中央的财政收入能力，中央对全国财政的控制能力大大增强。但也正因此，地方的财政能力相对削弱，特别对经济薄弱的中西部来说，地方政府征税的权力被上收，由此就不得不在土地和各种收费上打主意。随着城市化发展，卖地收入所形成的土地财政成为东部发达地区政府的主要收入来源，中西部欠发达地区则以卖地和收费兼具。从税制结构来说，由于政府税收主要来源于生产和流通环节的增值税，来自生产和贸易企业，政府及其官员关注的中心自然也是生产和流通，其精力也主要放在企业身上，因此，搞投资建设和发展经济就成为政府工作的中心。财政也异化成建设财政。

一、所谓公共财政

所谓公共财政，是指市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。财政专家指出，中国进行以公共财政为目标定位的改革，必须着眼于公共财政的三个基本特征：一是满足社会公共需要，即要满足大部分人的公共物品或服务的需要，以调节越来越大的收入分配差距，并对宏观经济运行进行调控；二是立足于非营利性，即公共财政框架下的政府部门，一定是一个以公共利益的最大化为动力的单位和实体，它必须提供物质保障，但不能直接介入市场，这样可以避免地方政府部门以权谋私；三是政府收支行为规范化，包括两个方面：一是法制的健全，这是前提，二是全部政府收支形成完整统一的预算，这是监督审议的窗口和途径。［1］

以此来衡量中国现行的财政体制，离一个公共财政体制还有相当距离。可从四个方面来对此进行分析。

（一）收费问题

近年来，有关中国行政性事业收费的规模到底有多大，一直是雾里看花，众说纷纭。国家发改委曾公布2005年中国行政事业性收费总额达4000多亿元。经济学家周天勇经计算得出，2004年，单工商、质监、城管、消防、交通等政府部门所收费用就高达9367.67亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计为9723.67亿元。［2］

对中央部门所属单位的收费情况的审计也发现，收费经济的问题不容小视。以2006年为例，于中央部门本级预算执行相比，其所属单位问题比较严重，尤其是所属单位依托部门权力收费的现象比较突出。在抽查的26个部门所属的138个单位中，有5个部门将享有的收费权转移、分散到下级单位，涉及收费4.84亿元，仅2005年和2006年，这些单位就因此受益1.15亿元；有12个部门所属或管理的28个单位依托部门的权力、影响及公共资源等收取费用，涉及45个收费项目，仅2006年收费就达3.37亿元，比2005年增长10.8％。

据国家发改委的统计，教育收费问题在全国曾连续3年成为价格投诉的头号热点，在所有的立案价格违法案件中，教育乱收费的比例已接近30%。《北京青年报》曾报道，2002年，北京市近800所中学就有200多所靠招择校生增收，年择校费超过10亿元；石家庄市纪委也曾对全市中小学收费及使用情况进行突击检查，结果令人震惊：仅市属5所重点中学，查出违规资金3000多万元，数额之大令人咋舌。至于乱收费的项目，五花八门，有捐款、补课费、赞助费、复习费、集资费、搭车收取农业费、危房改造费，等等。而在这些乱收费中，又以择校费最为严重。