与西方国家不同，我国的公务员不分政务官与事务官，所有的公务员，都用一把尺子来量度，即执政党和政府的人员，甚至包括民主党派和领取政府工资的人员，特别是红十字会一类的民间组织，全部是运用行政级别网罗起来的。

所以，我们的许多政策制定以行政为主导，这与西方实行的决策与行政分开的体制即决策主要由议会和政治领导人来主导，显然不一样。

我们决策的基本方式，是通过大大小小的党政文件来体现。而文件的起草工作主要由一般的公务人员来承担。一个刚刚毕业的大学生，如果到了一个有关的部门，需要起草相关的文件，这个新的公务员可能就是文件初稿的起草人。顺便说一句，在行政机关“能写”是相当重要的。所谓“能写”，就是能够起草文件，语言简练，格式符合公文要求，所提出的解决问题的原则和办法也较为妥当。以上的决策过程，对于重要的文件，往往要广泛征求社会各界的意见，这样的办法和体制，对于凝聚社会共识，是相当有效的。

在传统社会和计划经济体制特别是动员体制中，社会事务相对简单，经济发展较为缓慢，社会管理方法主要是由上而下灌输理念，下级和社会对于政策的理解往往通过“深刻领会”上级文件精神来进行。几千年的管理体制甚至形成了这样一种理念，皇帝的圣旨和最高领导

人的意见永远是正确的，问题总出在是地方官员这样的“歪嘴和尚”把经给念歪了。

在目前的情况下，文件的原则相当多，需要依赖一般公务员处理时的具体掌握，结果就会因人而异，特别是会因部委的一个业务部门对于政策的掌握标准和行为方式而异。所谓“权”，主要是指办理公务的一个特点，即办理与不办理、办理的时间早与晚、办理的程度大与小。如果一个行政处掌握着相关的资金拨付，这样的权力就相当大了。如果一个业务处管理标准制定，那就可能关系到一个行业的规范。

比如，为什么非公募基金会每年必须将当年捐赠收入的8%、公募基金会将年度捐赠所得的70% 用于捐赠支出？这样的规定可能并不是基金会领导人参与和广泛社会讨论的结果，或许就仅仅因为最初某位强势的处长坚持一种意见，所以最终成为了一种制度。由于中国的行政体制的特殊性，国家机关的处室客观上在政策制定和推广方面有着重要的作用。特别是在社会转型的过程中，如果国家机关的公务员能够有意识地改进自己的管理行为，仅仅调整案头工作的一个小细节，就能够推动一项政策产生全面的创新。

我作为一个资格较老的司长能够推动的事情，其实一个普通的公务员，特别是处长，也是有可能做到的。可以说，这的确是中国行政制度所特有的结构。