第二节 郡县
秦汉的地方行政，基本上是郡县制。秦是单一的郡县制，两汉则郡国并行，仍以郡县制为主。秦统一六国之后，分天下为三十六郡，后又增至四十余郡。西汉平帝时，凡郡国一百三，其中有郡八十三。东汉顺帝时，凡郡国一百五，其中有郡七十九。诸郡规模、情况并不平衡，就户口幅员而论，有大小之别；就政事难易而论，有剧（难治理）、平（一般）之异；就地区而论，有远近、内外之分。诸郡之中，由于京辅之郡地处中心，最为重要，所以京辅太守地位最高。秦的京辅太守名曰内史，掌治京师。西汉景帝时京辅地区分为左、右内史，武帝时又分而为三，名曰：京兆尹、左冯翊、右扶风，统称三辅。东汉迁都洛阳，京辅太守名曰河南尹。两汉的京辅太守，均秩中二千石，得“奉朝请”，亦即可参与朝会，而一般太守秩两千石，没有朝会的资格。京辅太守显然高于一般太守。无论京辅之郡还是一般的郡，均领辖若干县。秦汉地方行政基本上是郡县二级制。武帝元封五年（公元前108年），把全国划为十三个监察区，称为部或州，各设刺史一员进行监察，久而久之，州刺史成了固定的地方行政长官，州也由监察区域变为行政区域，这样，汉的地方政府又由郡县两级变为州、郡、县三级。不过，这有一个过渡过程，其最终完成应该说在东汉后期。两汉的多数时间内，州仅作为监察区而不是作为政区出现的。
州官的设置和演变
1.司隶校尉。司隶校尉初为朝廷官职，始置于武帝征和四年（公元前84年），是武帝因巫蛊一案而临时设置的督捕官。所以最初司隶的职责是率领徒隶从事掘蛊并督捕京师奸猾。巫蛊案以后，司隶保留下来，其职为督察三辅（京兆、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）、弘农七郡。成帝元延四年（公元前9年）省司隶校尉，绥和二年（公元前7年）复置，但称司隶。东汉沿用旧制，司隶校尉的地位较西汉为高，当时皇帝有特诏，御史中丞、司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，京师号曰“三独坐”。司隶校尉的常职是督刺三辅、三河、弘农七郡，其职与刺史略同，但由于京辅诸郡是朝廷的所在地，皇亲国戚、达官贵人比较集中，所以司隶校尉有着一般刺史望尘莫及的特权。司隶有持节的特权，可以察举百官以下及京师近郡犯法者。节即符节，是皇权的象征，持节者可代表皇帝行事。司隶这种持节特权在元帝时由于司隶校尉诸葛丰持节纠察元帝宠臣许章，才被解除。司隶校尉对于封侯、外戚、三公以下，无所不纠，对于京师近郡的罪犯，则依照诏令，有捕杀之权。司隶校尉的属官，有较高的从事和较低的假佐两类。东汉从事十二人，有都官从事，主察举百官；功曹从事，主选署及众事；别驾从事，主奉引校尉行部录众事；簿曹从事，主财谷簿书；兵曹从事，主兵事；其余七郡各一从事主督察，共为十二。假佐为掌各种杂务的小吏。
2.刺史和州牧。秦统一六国后，没有特划监察区，政区以郡划分，郡置守、尉、监各一人，监即监御史，主监察，所以郡既是行政区，又是监察区。监御史隶属于御史大夫，掌监郡。其地位不高，但权力很大，不仅省察郡守治状，而且可以监军带兵。汉初曾一度沿袭此制，目的都是代皇帝监察地方官吏。武帝时分全国为豫、冀、兖、徐、青、荆、扬、益、凉、朔方、并、幽、交等十三部州作为监察区。州设刺史一人，秩六百石，位下大夫，秩卑而权重，即有权督刺二千石的郡守。刺史直接受朝廷御史中丞管辖，分别监察各州，开始时明确规定以六条问事：一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥截黎元，山崩石裂，袄祥讹官：四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石阿附豪强，通行货略，割损政令。六条问事主要是督刺二千石郡守。以后监察范围扩大，凡州内朝廷命官都在督刺之列，并有选举与劾奏权。刺史每年回京师奏事一次。地方政绩如何，全凭刺史上奏，郡守对刺史多敬而畏之，刺史逐渐干预地方行政，积久成制，也就变为行政长官。西汉末期，刺史曾两度改为州牧，秩为二千石，但真正掌握军政实权，成为地方最高军政长官是灵帝中平五年（公元188年）之后。灵帝中平五年，刺史改为州牧。州牧与刺史的区别不仅在于六百石变为二千石大吏，更主要的是监察官变成了地方最高军政长官。武帝初置刺史，巡行郡国，无固定治所，属吏也很少，后来渐有治所，并形成一套幕僚组织。州刺史的属吏和司隶一样，皆有从事史、假佐。从事史也叫从事，有别驾从事、治中从事、簿曹从事、兵曹从事、部从事史等，假佐一类，亦与司隶略同。
郡守和郡廷官吏
1.郡守。郡设守一人，又称太守，为一郡最高行政长官。郡守为朝廷所任命，代表皇帝治理一郡，所以除对朝廷负责外，在一郡之内则是郡守专制。其职权相当广泛，凡民政、财政、司法、教育、选举以及兵事等，可以说职无不总。
（1）辟除权。秦汉时期，郡守及其佐吏丞、尉等虽由朝廷任命，但郡守的幕僚属吏，则可自行署置。其任用方式，或召、或请、或署，都是辟除的意思。在汉代，除京辅郡属吏可用他郡人外，一般辟除的郡吏都是本郡人。郡的下层行政长官县令长是由朝廷署置，郡守不得更调；但遇其不能胜任，则可置守令（代理县令）以摄理其事。至于真令有缺，郡守则更有权力选署守令。按当时法制，令长有罪必须先请，郡守不得擅自治罪，但事实上，郡守不但擅治其罪，而且可以随意加以驱逐。
（2）选举权。汉法规定，郡守任满一年后便有选举权。选举即由地方选拔向朝廷推举人才。这种选举，或为皇帝的特诏，指定其选举的科条；或为岁贡，依所定科目员额选举。诸如孝廉、贤良方正、文学、茂才、异等、明经以及有道之士等，皆在郡守选举范围之内。郡守虽有选举权，但如果不能选举人才，或举而不当，郡守本人也要坐罪。开始察举尚严，以后渐滥，郡守利用选举权以结私恩，形成了汉代门生故吏的关系网，助长了地方与朝廷的离心力量。
（3）自设条教。秦汉郡守可以因地制宜，自设条教，或劝民农桑，或整齐风俗，以及举办文化教育等各项地方事业。其中一些好的条教，往往还被推行到全国。如景帝对蜀郡守文翁在郡中起学馆，武帝令天下郡国仿蜀学馆建立学校，对文化教育事业的发展起到了促进作用。
（4）赏罚、司法和监察权。郡守还具有一郡的赏罚、司法和监察权。因郡守有赏罚权，故置功曹，主选署劝劳、议论赏罚；有司法权，故置决曹，主治狱及罪法事。其中司法最重要，政平讼理是郡太守治绩的重点内容之一。郡守的监察权，主要是监察其所属县之长吏，其监察权是与其任免、赏罚等权相辅相成的。郡守行使监察权，必须以时巡行郡内，即所谓“常以春行所主县”，也有的郡守采取私访的方式。郡守亲自巡行所属县，按规定一年一次，私访则非正式制度。其对属县行使监察权，主要由督邮分部行县，分部多少，郡守可视具体情况而定。
（5）生杀予夺权。从法律上来说，郡守并无决杀权，虽罪至死，亦必先奏请，以待秋决。有时因特殊原因，令郡守得便宜从事或以军法从事，但除这种特许的权力外，太守却不得专杀，然而这只是法律上的规定，奏请实际上往往徒具形式，类皆报可，甚至先斩后奏，或以论决为报。随着郡守权力的膨胀，郡守甚至可擅杀县令。
（6）兵权。郡守又称郡将，实际握有一郡兵权。不过秦和西汉时期，地方如有重要军情，一般是由朝廷命将置帅，郡守不得擅自发兵。如郡守发兵，须有皇帝虎符，或边郡军情紧急，事后必立即上报。东汉郡守职权渐大，建武中省都尉，并其职于太守，虎符发兵的制度渐坏，再加上东汉后期镇压农民起义及各族反抗的需要，郡守就有了发兵、领兵之权。一般州郡有事，常由刺史、郡守亲自领兵。东汉末，刺史、太守不仅领兵，且可募兵，往往变为私人部曲，父子相袭，造成割据因素。
（7）财权。郡守治郡，要依靠庞大的郡府组织乃至数量不等的军队。这些都必须有财政开支，还有郡守本人的俸禄，这一切经费均由国家拨给，由郡守支配。国家一般是从本郡赋税收入中拨给，收入少的边郡则由内郡调拨。按规定拨给的部分需每年上计，过此则须事先上报奏请。郡守只能在规定范围内行使财权，朝廷则通过上计制度控制。但实际上郡县地方官往往不顾经法，附加私调，不统于上计之数，这样朝廷就无法控制。除正式经费和非法私调，各郡还都有一些公田和山泽之利，收入亦由郡守支配。
秦汉郡守官职十分重要，郡守治理的好坏，关系到整个国家的兴衰，故汉宣帝有良二千石之叹。因此，朝廷非常注重郡守人选，并根据其治绩给予奖惩。
2.郡廷官吏。郡守之下的郡廷组织，因任命不同，可分为佐官与属吏两类：秩二百石以上者由朝廷任命，有丞、长史、都尉等，谓之佐官；秩百石以下者由郡守自行辟除，如功曹、五官、督邮、主簿等掾史，皆为属吏。
（1）郡佐官。郡佐官为朝廷命官，有丞、长史和都尉。丞佐助郡守，有时可代理郡守行事，如郡守在作战中死亡，丞有权临时代理。边郡设置长史，掌兵马。东汉时边郡省丞，由长史主丞之职，而另置将兵长史，专主兵事。都尉，掌佐太守分管军事。秦时名尉，景帝二年（公元前155年）更名都尉。东汉建武六年（公元30年）省内郡都尉。都尉秩比二千石，略低于郡守而高出于丞与长史。都内一切军事行动，均由郡尉具体负责，每年都试，也由郡都尉负责主持。维护境内治安，则是都尉的日常工作。都尉也和太守一样以时行县，但不管民事，专司盗贼。郡尉有自己的治所和属官。都尉治所，有的与郡守治所不在一县；都尉属官，除与太守一样有丞、掾、史、属、书佐等文职以外，更多的则是各种武职。
（2）郡属吏。郡属吏低于郡佐官，由郡守自己辟除，主要有以下几类：第一类是功曹、五官掾和督邮，为郡府右职。功曹主选署功劳，包括郡吏的任免和赏罚。五官掾是一种荣誉职务，无一定职掌，其实是什么都管，功曹缺任，可以主功曹事，其他曹缺任，则可主其他曹事。东汉时，五官掾常主祭祠，从而列于诸吏之首。督邮主巡行境内，督察长吏，主要是督察县政。一郡往往分为两三部或四五部，各设一督邮充当郡守耳目，故督邮多选郡守所信任而又精明能干者充任。第二类是郡守门下亲近属吏，有主薄、主记室史、少府，门下督盗贼、府门亭长、书佐、循行、幹、小史等。主簿无固定职，拾遗补阙，代读书教、奉送要函、迎接宾客等均为主簿所职。主记室史主记事、簿书等。少府总管太守私人财政，与朝廷之少府性质相同。门下督盗贼主兵卫，类似郡守的侍卫队长。府门亭长主守府门。书佐主秘书工作，包括记录、缮写、起草、宣读等等。循行为低级散吏，类似门下食客。幹、小史均为郡府做杂务工作的卑末之吏。第三类是列曹，为郡廷各部门办公机构，户曹主民户、祠祀和农桑。比曹主管检核之事。时曹主时节祠祀。田曹主田事。水曹主兴修水利。将作掾主工程兴建。仓曹主仓谷事。金曹主货币盐铁事。集曹主各县上计。漕曹主水运。法曹主邮驿科程事。兵曹主征集和输送兵丁。尉曹主卒徒转运事。贼曹主盗贼事。辞曹主辞讼事。决曹主决狱。医曹主医药事。第四类是上计掾史。地方上计中央，由来已久，最初由地方长官亲自上计，西汉时改为守丞，长史代劳，武帝时又有上计掾史随行，东汉则专由上计掾史上计。第五类是学官。武帝以后，郡国皆立学校，并设学官以管理其事。学官即文学掾（或文学史），其职责是管理学校，教授弟子，也兼管郡内教化、礼仪之事。第六类为特设官。因各地物产不同，某些郡特设机构和官吏管理，西汉时由朝廷派出官吏，直属朝廷某一系统，东汉改属地方，成为郡的属吏。如铁官、盐官、工官、木官、橘官、三服官、都水官等，各设令、丞以主其事。上述六类之外，还有一类是散吏，即闲散而无具体职事的官吏，这类人或以德高望重，志节清白，才能出众，而又不愿任职，郡守则以散吏名义养在郡府，待以师友之礼，以备顾问。
郡廷官吏是一支庞大的官僚队伍。由于郡守有权任命属吏，所以属吏往往与郡守结为一种私恩关系，他们心目中只有郡守而无朝廷。东汉时，逐渐发展为对抗朝廷的地方势力。
县廷及其基层官吏
秦孝公时把全境划分为四十一县。秦统一后有县多少不可详考。汉代与县平级的政区有国、邑、道。国为列侯所食之县，邑为皇太后、皇后、公主所食之县，道为少数民族所居之县。西汉时凡县、国、道、邑千五百八十四，东汉顺帝时千一百八十。县以下还有乡、亭、里等基层组织及其官吏。
1.县廷官吏。县的行政官署也称廷或县廷。县廷官吏由县令、长，县丞和县尉，以及县属吏三种官吏组成。
（1）县令、长。从秦开始，普遍实行了县万户以上置令、万户以下置长的制度。县令一般为六百石，高者有的千石，县长不满六百石，因所治县人口少，所以略低于县令。县令、长在秦简中又称为县啬夫或大啬夫，在王莽时曾改为县宰。秦汉的大部分时间统称为令长。县令长的职责是掌治其县，凡县内一切事务无所不管。有些令长比较勤于政事，注意人民疾苦，因此往往流人附归，受到人民的爱戴，或挽留，或怀念，或立祠。如果令长得其人选，是能对一县起良好作用的。汉制，县令长的铨选途径较多，或由“察廉”，或由“治剧”，或由“茂才”、“孝廉”，或由“征辟”，或由“吏积功”，而其主要途径则是由郎官出补。东汉初期以前，朝廷对于郎选比较重视，县令长在多数情况下还是比较称职的。东汉自顺帝以后，选官制度日益破坏，地方令长多非德选，而到灵帝时，宦官专权，黄门子弟为令长者满天下，放肆渔肉人民。皇帝又贪财卖官，致使吏治大坏，东汉亦随之衰亡。
（2）县丞和县尉。县丞和县尉都是县佐官。秦时每县皆有丞，但没有见到县设尉的记载，两汉每县皆有丞，又设有县尉。县丞在县的地位，要高于郡丞在郡的地位。郡丞的职责仅仅是掌佐守，郡守可以重用，也可以不重用。县丞则不然，除了佐令长之外，还兼署文书，并主仓事和刑狱囚徒。也就是说，丞佐助令长之外，还能独立地处理仓、狱等事。仓、狱是县政中两件比较重要的事，由县丞专管，可见其地位之重要。一般说来，每县只有一个丞，但都城所在地则不止一丞，如西汉长安就有左、右丞。县尉的设置，每县情况亦不尽相同，一般来说，大县设二人，小县设一人。所谓大县小县，不完全以户口多寡为限，主要是以地区范围的大小而论。都城所在县，设尉就更多，西汉长安县有左、右、广部、明部四尉，东汉洛阳也有东西南北四尉。县尉的选任与令长略有不同，一般来说，原来地位要略低一些，或者多少与武事有点关系，多是从两千石的掾属中调选的。县尉的职责，主要是维持境内治安，掌一县的军事。县尉对于令长有一定独立性，有时还可与郡廷发生直接联系，而且有自己的单独治所——官廨，有自己属吏，例如尉史、尉从佐等。
（3）县属吏。秦和汉初，县廷的主要属吏是令史。武帝以后始逐渐有所变化，形成一套制度和名称，如分曹置掾之类。在分曹置掾以后，大体和郡属吏一样，各有名目和职掌：第一类是功曹和廷掾：功曹职总管内外，是县廷主要属吏，所以被称为“主吏”，在属吏中地位最高，权力最大，上可代表县令长，下可指挥游徼、亭长等。廷掾，相当于郡的五官掾，列曹有缺，均可代值，而在祠祀方面则居于功曹之前，处于首位，另外廷掾经常下乡巡行，充当令长耳目。第二类是门下亲近吏：主簿，在县廷内地位仅次于功曹，但比功曹亲近，为诸门下吏之长。主记、录事，掌记事和文书。小府，又称少府，主出纳、饷粮及金铜钱布。门下游徼，门下贼曹，掌督盗贼。第三类是列曹：其主管民政方面的有户曹，主户口名籍婚庆祠祀诸事；田曹，主劝课农桑；时曹，主农时节气；水曹，主水利之事；将作掾，主土木兴作。主管财政方面的有仓曹，主收民租；金曹，主收市租。主管交通方面的有集曹，主供纳输；法曹，主邮驿科程事；道桥掾，主修阁道；厩啬夫，主饲养。主管军事方面的有兵曹，主兵事；库啬夫，主兵械，尉曹，主卒徒转运。主管司法治安方面的除贼曹外，还有狱掾史、狱司空，主决罪和牢狱；传舍、候舍吏，监督行人；守津吏，督守津口；市掾，主市租和治安；少数民族杂居之县又设盟掾，主少数民族事务。第四类是校官，汉代县的学校曰校，置经师一人，主教育。第五类是散吏，其职与郡散吏略同，而地位低于郡中散吏。
2.乡里官吏。县下的最基层是乡、亭、里等组织，乡里基层官吏虽非朝廷正式任命，但其地位至为重要，举凡国家赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等，无不由乡里官吏承担。秦汉乡里官吏情况各不相同，大体可以分为三类：（1）以啬夫为主的乡官。秦汉之制，县以下分为若干乡。据《汉书·百官公卿表》，西汉平帝时有县、道、邑、国千五百八十七，有乡六千六百二十二，平均每县辖四乡有余。《后汉书·郡国志》有县、邑、道、侯、国千一百八十，注引《东观书》永兴元年（公元153年）乡三千六百八十一，平均每县辖三乡有余。乡的官吏有啬夫、三老、乡佐和游徼。啬夫是乡中的主管官吏，职掌听讼与收赋税。啬夫根据其乡大小又有区别，一般大乡设有秩啬夫，或简称“有秩”，秩百石，郡所署为在册之吏；一般的小乡则设一啬夫，不名有秩，即不属国家正式官吏。三老是主管教化的乡官，往往设于大乡，选德高望重的耆老充任，三老不是行政职务，亦无俸禄，但在当时的地位很高，往往列于啬夫之前。乡佐是啬夫的助手。游徼，掌徼循盗贼，直属于县廷，也可说是县廷派往乡间的巡察吏。
（2）亭长和亭吏。亭和乡是同一级的单位，但其设置的地点与作用不同。设在城市中的亭，是县以下里以上的单位，亭下辖里，如同乡下辖里一样。设在乡村中的亭，称为乡亭，往往是乡村中的一个小集镇，或处于交通要道之上。这样的乡亭具有客舍和邮传的作用，而乡亭官吏同时又负有督禁盗贼的责任。亭的主要官吏是亭长，由县廷任命，职责是维持地方治安，并听从县尉指挥。亭长之下有亭佐，佐助亭长；有亭候，主候望盘察行人；求盗，主求索盗贼等。
（3）里正、典和老。乡下设里，里下又有什伍，什伍指五家或十家的组织，几个或十几个什伍组织构成里。里有里正，或称里魁，兼有官民二重身份，负责一里事务。什伍组织，按秦制是主五家者曰伍老，主十家者曰什典，汉代则一般通称什长、伍长。里正、典和老不是专职官吏，其责任是率里邻相互扶助，里中出有非常事故，及时禀告官府。
少数民族地区的特设官
秦汉时期，是我国多民族封建统一国家的形成和发展时期。朝廷在少数民族居住地区设官建职，有属国都尉和持节领护诸官，秩皆为二千石或比二千石，相当于内地郡守。这些特设行署，有些类似今日的自治区。
1.属国都尉。武帝元狩二年（公元前121年）秋，匈奴昆邪王杀休屠王，将四万余众降汉，武帝置五属国以处之。从此，朝廷对于降附或内属的少数民族，均设属国，如宣帝神爵二年（公元前60年）置金城属国以处降羌，五凤三年（公元前55年）置西河、北地属国以处匈奴降者。东汉属国更多，而且扩展到东北和西南地区，故《后汉书·窦融传》注有“汉边郡皆置属国”的说法。属国的最高长官即名属国都尉，和一般都尉仅典武职不同，还兼理民事，“治民比郡”。都尉之下有丞、候、千人，还有主簿。两汉属国都尉的设立，不仅对加速民族融合、互相间经济文化交流起一定的作用，而且对开发祖国的边疆、保卫边疆地区的安全以及维护祖国的统一也有很重要的作用。
2.持节领护诸官。朝廷对于更边远一些地区“叛服无常”的少数民族，往往派一些临时的加官，即所谓“持节领护”诸官。（1）使匈奴中郎将：以中郎将出使匈奴，始于西汉武帝时，到西汉后期逐渐成为定制，但当时都只是临时的出使任务，虽“持节”而并无“领护”职权。东汉初，匈奴分为南北两部。东汉主要与南匈奴打交道，由于南匈奴多次请求，朝廷始正式设立“使匈奴中郎将”这一官职，并有“卫护”或“监护”的职权。使匈奴中郎将，史书中有时简称中郎将或匈奴中郎将，或者又称为护匈奴中郎将、领中郎将、行中郎将以及北中郎将等。其职是持节出使，监护南匈奴，故有一定的临时性和独立性，官属则随事而设，并不固定，主要是从事和掾、史等。使匈奴中郎将的设立，对防御北匈奴的侵扰，保卫汉朝边塞安全起一定作用。
（2）西域都护：张骞通西域后，西域诸国逐渐归附汉朝，至汉宣帝时，始置西域都护府，以郑吉任西域都护，都护西域三十六国，以后又增至五十余国，其范围大体上相当于今天的巴尔喀什湖以东以南和我国新疆地区。《汉书·西域传》说：最凡国五十，自泽长、城长、君、监、吏、大禄、百长、千人、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王，皆佩汉印绶，凡三百七十六人。
虽然保留“国”的名称，实则成为都护管辖下的自治区。王莽时期，西域不通。东汉或通或绝，西域都护时置时废，有时仅置护西域副校尉或军司马，延光二年（公元123年）改置西域长史，直至东汉末年。西域都护的属官，有副校尉一人，秩位较高，类似都护助手，为都护副职。丞一人，类似管文书的官吏。司马二人，职位约略相当于军中司马。侯二人，负责守望。千人二人，为带兵的低级军官。此外，都护还兼领屯田区的田官，如戊己校尉，屯田车师，虽单独置府，但亦受都护节制。
（3）护乌桓校尉：乌桓原是东胡族的一支，武帝时正式与汉朝发生关系并臣属汉朝，武帝置护乌桓校尉，拥节监领乌桓。东汉因之，或称领乌桓校尉，或简称乌桓校尉。其主要官属为长史和司马，与其他持节使官相同。护乌桓校尉的设立，对于保卫北疆、开发东北起过一定作用。
（4）护羌校尉：羌族是我国一个古老的民族，汉武帝时为孤立匈奴，始置护羌校尉。东汉因之，不过时置时废。护羌校尉“主西羌”，即持节领护西羌。从东汉实际情况看，主要是镇压羌族人民的起义，隔绝西羌与匈奴的交通；但在护羌校尉主持下，沿河两岸广置屯田，修渠治沟，种植五谷，发展畜牧，对河西地区的开发也起过一定作用。护羌校尉的主要属官是长史和司马二人，秩皆六百石，又有护羌从事。
综上所述，少数民族地区的特设职官，开始都带有临时差遣的性质，以后才逐渐变成常设职官。这一变化反映了这些少数民族地区和两汉朝廷的关系，同时也标志着统一的多民族国家的形成和发展。
秦汉的地方行政，基本上是郡县制。秦是单一的郡县制，两汉则郡国并行，仍以郡县制为主。秦统一六国之后，分天下为三十六郡，后又增至四十余郡。西汉平帝时，凡郡国一百三，其中有郡八十三。东汉顺帝时，凡郡国一百五，其中有郡七十九。诸郡规模、情况并不平衡，就户口幅员而论，有大小之别；就政事难易而论，有剧（难治理）、平（一般）之异；就地区而论，有远近、内外之分。诸郡之中，由于京辅之郡地处中心，最为重要，所以京辅太守地位最高。秦的京辅太守名曰内史，掌治京师。西汉景帝时京辅地区分为左、右内史，武帝时又分而为三，名曰：京兆尹、左冯翊、右扶风，统称三辅。东汉迁都洛阳，京辅太守名曰河南尹。两汉的京辅太守，均秩中二千石，得“奉朝请”，亦即可参与朝会，而一般太守秩两千石，没有朝会的资格。京辅太守显然高于一般太守。无论京辅之郡还是一般的郡，均领辖若干县。秦汉地方行政基本上是郡县二级制。武帝元封五年（公元前108年），把全国划为十三个监察区，称为部或州，各设刺史一员进行监察，久而久之，州刺史成了固定的地方行政长官，州也由监察区域变为行政区域，这样，汉的地方政府又由郡县两级变为州、郡、县三级。不过，这有一个过渡过程，其最终完成应该说在东汉后期。两汉的多数时间内，州仅作为监察区而不是作为政区出现的。
州官的设置和演变
1.司隶校尉。司隶校尉初为朝廷官职，始置于武帝征和四年（公元前84年），是武帝因巫蛊一案而临时设置的督捕官。所以最初司隶的职责是率领徒隶从事掘蛊并督捕京师奸猾。巫蛊案以后，司隶保留下来，其职为督察三辅（京兆、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）、弘农七郡。成帝元延四年（公元前9年）省司隶校尉，绥和二年（公元前7年）复置，但称司隶。东汉沿用旧制，司隶校尉的地位较西汉为高，当时皇帝有特诏，御史中丞、司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，京师号曰“三独坐”。司隶校尉的常职是督刺三辅、三河、弘农七郡，其职与刺史略同，但由于京辅诸郡是朝廷的所在地，皇亲国戚、达官贵人比较集中，所以司隶校尉有着一般刺史望尘莫及的特权。司隶有持节的特权，可以察举百官以下及京师近郡犯法者。节即符节，是皇权的象征，持节者可代表皇帝行事。司隶这种持节特权在元帝时由于司隶校尉诸葛丰持节纠察元帝宠臣许章，才被解除。司隶校尉对于封侯、外戚、三公以下，无所不纠，对于京师近郡的罪犯，则依照诏令，有捕杀之权。司隶校尉的属官，有较高的从事和较低的假佐两类。东汉从事十二人，有都官从事，主察举百官；功曹从事，主选署及众事；别驾从事，主奉引校尉行部录众事；簿曹从事，主财谷簿书；兵曹从事，主兵事；其余七郡各一从事主督察，共为十二。假佐为掌各种杂务的小吏。
2.刺史和州牧。秦统一六国后，没有特划监察区，政区以郡划分，郡置守、尉、监各一人，监即监御史，主监察，所以郡既是行政区，又是监察区。监御史隶属于御史大夫，掌监郡。其地位不高，但权力很大，不仅省察郡守治状，而且可以监军带兵。汉初曾一度沿袭此制，目的都是代皇帝监察地方官吏。武帝时分全国为豫、冀、兖、徐、青、荆、扬、益、凉、朔方、并、幽、交等十三部州作为监察区。州设刺史一人，秩六百石，位下大夫，秩卑而权重，即有权督刺二千石的郡守。刺史直接受朝廷御史中丞管辖，分别监察各州，开始时明确规定以六条问事：一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥截黎元，山崩石裂，袄祥讹官：四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石阿附豪强，通行货略，割损政令。六条问事主要是督刺二千石郡守。以后监察范围扩大，凡州内朝廷命官都在督刺之列，并有选举与劾奏权。刺史每年回京师奏事一次。地方政绩如何，全凭刺史上奏，郡守对刺史多敬而畏之，刺史逐渐干预地方行政，积久成制，也就变为行政长官。西汉末期，刺史曾两度改为州牧，秩为二千石，但真正掌握军政实权，成为地方最高军政长官是灵帝中平五年（公元188年）之后。灵帝中平五年，刺史改为州牧。州牧与刺史的区别不仅在于六百石变为二千石大吏，更主要的是监察官变成了地方最高军政长官。武帝初置刺史，巡行郡国，无固定治所，属吏也很少，后来渐有治所，并形成一套幕僚组织。州刺史的属吏和司隶一样，皆有从事史、假佐。从事史也叫从事，有别驾从事、治中从事、簿曹从事、兵曹从事、部从事史等，假佐一类，亦与司隶略同。
郡守和郡廷官吏
1.郡守。郡设守一人，又称太守，为一郡最高行政长官。郡守为朝廷所任命，代表皇帝治理一郡，所以除对朝廷负责外，在一郡之内则是郡守专制。其职权相当广泛，凡民政、财政、司法、教育、选举以及兵事等，可以说职无不总。
（1）辟除权。秦汉时期，郡守及其佐吏丞、尉等虽由朝廷任命，但郡守的幕僚属吏，则可自行署置。其任用方式，或召、或请、或署，都是辟除的意思。在汉代，除京辅郡属吏可用他郡人外，一般辟除的郡吏都是本郡人。郡的下层行政长官县令长是由朝廷署置，郡守不得更调；但遇其不能胜任，则可置守令（代理县令）以摄理其事。至于真令有缺，郡守则更有权力选署守令。按当时法制，令长有罪必须先请，郡守不得擅自治罪，但事实上，郡守不但擅治其罪，而且可以随意加以驱逐。
（2）选举权。汉法规定，郡守任满一年后便有选举权。选举即由地方选拔向朝廷推举人才。这种选举，或为皇帝的特诏，指定其选举的科条；或为岁贡，依所定科目员额选举。诸如孝廉、贤良方正、文学、茂才、异等、明经以及有道之士等，皆在郡守选举范围之内。郡守虽有选举权，但如果不能选举人才，或举而不当，郡守本人也要坐罪。开始察举尚严，以后渐滥，郡守利用选举权以结私恩，形成了汉代门生故吏的关系网，助长了地方与朝廷的离心力量。
（3）自设条教。秦汉郡守可以因地制宜，自设条教，或劝民农桑，或整齐风俗，以及举办文化教育等各项地方事业。其中一些好的条教，往往还被推行到全国。如景帝对蜀郡守文翁在郡中起学馆，武帝令天下郡国仿蜀学馆建立学校，对文化教育事业的发展起到了促进作用。
（4）赏罚、司法和监察权。郡守还具有一郡的赏罚、司法和监察权。因郡守有赏罚权，故置功曹，主选署劝劳、议论赏罚；有司法权，故置决曹，主治狱及罪法事。其中司法最重要，政平讼理是郡太守治绩的重点内容之一。郡守的监察权，主要是监察其所属县之长吏，其监察权是与其任免、赏罚等权相辅相成的。郡守行使监察权，必须以时巡行郡内，即所谓“常以春行所主县”，也有的郡守采取私访的方式。郡守亲自巡行所属县，按规定一年一次，私访则非正式制度。其对属县行使监察权，主要由督邮分部行县，分部多少，郡守可视具体情况而定。
（5）生杀予夺权。从法律上来说，郡守并无决杀权，虽罪至死，亦必先奏请，以待秋决。有时因特殊原因，令郡守得便宜从事或以军法从事，但除这种特许的权力外，太守却不得专杀，然而这只是法律上的规定，奏请实际上往往徒具形式，类皆报可，甚至先斩后奏，或以论决为报。随着郡守权力的膨胀，郡守甚至可擅杀县令。
（6）兵权。郡守又称郡将，实际握有一郡兵权。不过秦和西汉时期，地方如有重要军情，一般是由朝廷命将置帅，郡守不得擅自发兵。如郡守发兵，须有皇帝虎符，或边郡军情紧急，事后必立即上报。东汉郡守职权渐大，建武中省都尉，并其职于太守，虎符发兵的制度渐坏，再加上东汉后期镇压农民起义及各族反抗的需要，郡守就有了发兵、领兵之权。一般州郡有事，常由刺史、郡守亲自领兵。东汉末，刺史、太守不仅领兵，且可募兵，往往变为私人部曲，父子相袭，造成割据因素。
（7）财权。郡守治郡，要依靠庞大的郡府组织乃至数量不等的军队。这些都必须有财政开支，还有郡守本人的俸禄，这一切经费均由国家拨给，由郡守支配。国家一般是从本郡赋税收入中拨给，收入少的边郡则由内郡调拨。按规定拨给的部分需每年上计，过此则须事先上报奏请。郡守只能在规定范围内行使财权，朝廷则通过上计制度控制。但实际上郡县地方官往往不顾经法，附加私调，不统于上计之数，这样朝廷就无法控制。除正式经费和非法私调，各郡还都有一些公田和山泽之利，收入亦由郡守支配。
秦汉郡守官职十分重要，郡守治理的好坏，关系到整个国家的兴衰，故汉宣帝有良二千石之叹。因此，朝廷非常注重郡守人选，并根据其治绩给予奖惩。
2.郡廷官吏。郡守之下的郡廷组织，因任命不同，可分为佐官与属吏两类：秩二百石以上者由朝廷任命，有丞、长史、都尉等，谓之佐官；秩百石以下者由郡守自行辟除，如功曹、五官、督邮、主簿等掾史，皆为属吏。
（1）郡佐官。郡佐官为朝廷命官，有丞、长史和都尉。丞佐助郡守，有时可代理郡守行事，如郡守在作战中死亡，丞有权临时代理。边郡设置长史，掌兵马。东汉时边郡省丞，由长史主丞之职，而另置将兵长史，专主兵事。都尉，掌佐太守分管军事。秦时名尉，景帝二年（公元前155年）更名都尉。东汉建武六年（公元30年）省内郡都尉。都尉秩比二千石，略低于郡守而高出于丞与长史。都内一切军事行动，均由郡尉具体负责，每年都试，也由郡都尉负责主持。维护境内治安，则是都尉的日常工作。都尉也和太守一样以时行县，但不管民事，专司盗贼。郡尉有自己的治所和属官。都尉治所，有的与郡守治所不在一县；都尉属官，除与太守一样有丞、掾、史、属、书佐等文职以外，更多的则是各种武职。
（2）郡属吏。郡属吏低于郡佐官，由郡守自己辟除，主要有以下几类：第一类是功曹、五官掾和督邮，为郡府右职。功曹主选署功劳，包括郡吏的任免和赏罚。五官掾是一种荣誉职务，无一定职掌，其实是什么都管，功曹缺任，可以主功曹事，其他曹缺任，则可主其他曹事。东汉时，五官掾常主祭祠，从而列于诸吏之首。督邮主巡行境内，督察长吏，主要是督察县政。一郡往往分为两三部或四五部，各设一督邮充当郡守耳目，故督邮多选郡守所信任而又精明能干者充任。第二类是郡守门下亲近属吏，有主薄、主记室史、少府，门下督盗贼、府门亭长、书佐、循行、幹、小史等。主簿无固定职，拾遗补阙，代读书教、奉送要函、迎接宾客等均为主簿所职。主记室史主记事、簿书等。少府总管太守私人财政，与朝廷之少府性质相同。门下督盗贼主兵卫，类似郡守的侍卫队长。府门亭长主守府门。书佐主秘书工作，包括记录、缮写、起草、宣读等等。循行为低级散吏，类似门下食客。幹、小史均为郡府做杂务工作的卑末之吏。第三类是列曹，为郡廷各部门办公机构，户曹主民户、祠祀和农桑。比曹主管检核之事。时曹主时节祠祀。田曹主田事。水曹主兴修水利。将作掾主工程兴建。仓曹主仓谷事。金曹主货币盐铁事。集曹主各县上计。漕曹主水运。法曹主邮驿科程事。兵曹主征集和输送兵丁。尉曹主卒徒转运事。贼曹主盗贼事。辞曹主辞讼事。决曹主决狱。医曹主医药事。第四类是上计掾史。地方上计中央，由来已久，最初由地方长官亲自上计，西汉时改为守丞，长史代劳，武帝时又有上计掾史随行，东汉则专由上计掾史上计。第五类是学官。武帝以后，郡国皆立学校，并设学官以管理其事。学官即文学掾（或文学史），其职责是管理学校，教授弟子，也兼管郡内教化、礼仪之事。第六类为特设官。因各地物产不同，某些郡特设机构和官吏管理，西汉时由朝廷派出官吏，直属朝廷某一系统，东汉改属地方，成为郡的属吏。如铁官、盐官、工官、木官、橘官、三服官、都水官等，各设令、丞以主其事。上述六类之外，还有一类是散吏，即闲散而无具体职事的官吏，这类人或以德高望重，志节清白，才能出众，而又不愿任职，郡守则以散吏名义养在郡府，待以师友之礼，以备顾问。
郡廷官吏是一支庞大的官僚队伍。由于郡守有权任命属吏，所以属吏往往与郡守结为一种私恩关系，他们心目中只有郡守而无朝廷。东汉时，逐渐发展为对抗朝廷的地方势力。
县廷及其基层官吏
秦孝公时把全境划分为四十一县。秦统一后有县多少不可详考。汉代与县平级的政区有国、邑、道。国为列侯所食之县，邑为皇太后、皇后、公主所食之县，道为少数民族所居之县。西汉时凡县、国、道、邑千五百八十四，东汉顺帝时千一百八十。县以下还有乡、亭、里等基层组织及其官吏。
1.县廷官吏。县的行政官署也称廷或县廷。县廷官吏由县令、长，县丞和县尉，以及县属吏三种官吏组成。
（1）县令、长。从秦开始，普遍实行了县万户以上置令、万户以下置长的制度。县令一般为六百石，高者有的千石，县长不满六百石，因所治县人口少，所以略低于县令。县令、长在秦简中又称为县啬夫或大啬夫，在王莽时曾改为县宰。秦汉的大部分时间统称为令长。县令长的职责是掌治其县，凡县内一切事务无所不管。有些令长比较勤于政事，注意人民疾苦，因此往往流人附归，受到人民的爱戴，或挽留，或怀念，或立祠。如果令长得其人选，是能对一县起良好作用的。汉制，县令长的铨选途径较多，或由“察廉”，或由“治剧”，或由“茂才”、“孝廉”，或由“征辟”，或由“吏积功”，而其主要途径则是由郎官出补。东汉初期以前，朝廷对于郎选比较重视，县令长在多数情况下还是比较称职的。东汉自顺帝以后，选官制度日益破坏，地方令长多非德选，而到灵帝时，宦官专权，黄门子弟为令长者满天下，放肆渔肉人民。皇帝又贪财卖官，致使吏治大坏，东汉亦随之衰亡。
（2）县丞和县尉。县丞和县尉都是县佐官。秦时每县皆有丞，但没有见到县设尉的记载，两汉每县皆有丞，又设有县尉。县丞在县的地位，要高于郡丞在郡的地位。郡丞的职责仅仅是掌佐守，郡守可以重用，也可以不重用。县丞则不然，除了佐令长之外，还兼署文书，并主仓事和刑狱囚徒。也就是说，丞佐助令长之外，还能独立地处理仓、狱等事。仓、狱是县政中两件比较重要的事，由县丞专管，可见其地位之重要。一般说来，每县只有一个丞，但都城所在地则不止一丞，如西汉长安就有左、右丞。县尉的设置，每县情况亦不尽相同，一般来说，大县设二人，小县设一人。所谓大县小县，不完全以户口多寡为限，主要是以地区范围的大小而论。都城所在县，设尉就更多，西汉长安县有左、右、广部、明部四尉，东汉洛阳也有东西南北四尉。县尉的选任与令长略有不同，一般来说，原来地位要略低一些，或者多少与武事有点关系，多是从两千石的掾属中调选的。县尉的职责，主要是维持境内治安，掌一县的军事。县尉对于令长有一定独立性，有时还可与郡廷发生直接联系，而且有自己的单独治所——官廨，有自己属吏，例如尉史、尉从佐等。
（3）县属吏。秦和汉初，县廷的主要属吏是令史。武帝以后始逐渐有所变化，形成一套制度和名称，如分曹置掾之类。在分曹置掾以后，大体和郡属吏一样，各有名目和职掌：第一类是功曹和廷掾：功曹职总管内外，是县廷主要属吏，所以被称为“主吏”，在属吏中地位最高，权力最大，上可代表县令长，下可指挥游徼、亭长等。廷掾，相当于郡的五官掾，列曹有缺，均可代值，而在祠祀方面则居于功曹之前，处于首位，另外廷掾经常下乡巡行，充当令长耳目。第二类是门下亲近吏：主簿，在县廷内地位仅次于功曹，但比功曹亲近，为诸门下吏之长。主记、录事，掌记事和文书。小府，又称少府，主出纳、饷粮及金铜钱布。门下游徼，门下贼曹，掌督盗贼。第三类是列曹：其主管民政方面的有户曹，主户口名籍婚庆祠祀诸事；田曹，主劝课农桑；时曹，主农时节气；水曹，主水利之事；将作掾，主土木兴作。主管财政方面的有仓曹，主收民租；金曹，主收市租。主管交通方面的有集曹，主供纳输；法曹，主邮驿科程事；道桥掾，主修阁道；厩啬夫，主饲养。主管军事方面的有兵曹，主兵事；库啬夫，主兵械，尉曹，主卒徒转运。主管司法治安方面的除贼曹外，还有狱掾史、狱司空，主决罪和牢狱；传舍、候舍吏，监督行人；守津吏，督守津口；市掾，主市租和治安；少数民族杂居之县又设盟掾，主少数民族事务。第四类是校官，汉代县的学校曰校，置经师一人，主教育。第五类是散吏，其职与郡散吏略同，而地位低于郡中散吏。
2.乡里官吏。县下的最基层是乡、亭、里等组织，乡里基层官吏虽非朝廷正式任命，但其地位至为重要，举凡国家赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等，无不由乡里官吏承担。秦汉乡里官吏情况各不相同，大体可以分为三类：（1）以啬夫为主的乡官。秦汉之制，县以下分为若干乡。据《汉书·百官公卿表》，西汉平帝时有县、道、邑、国千五百八十七，有乡六千六百二十二，平均每县辖四乡有余。《后汉书·郡国志》有县、邑、道、侯、国千一百八十，注引《东观书》永兴元年（公元153年）乡三千六百八十一，平均每县辖三乡有余。乡的官吏有啬夫、三老、乡佐和游徼。啬夫是乡中的主管官吏，职掌听讼与收赋税。啬夫根据其乡大小又有区别，一般大乡设有秩啬夫，或简称“有秩”，秩百石，郡所署为在册之吏；一般的小乡则设一啬夫，不名有秩，即不属国家正式官吏。三老是主管教化的乡官，往往设于大乡，选德高望重的耆老充任，三老不是行政职务，亦无俸禄，但在当时的地位很高，往往列于啬夫之前。乡佐是啬夫的助手。游徼，掌徼循盗贼，直属于县廷，也可说是县廷派往乡间的巡察吏。
（2）亭长和亭吏。亭和乡是同一级的单位，但其设置的地点与作用不同。设在城市中的亭，是县以下里以上的单位，亭下辖里，如同乡下辖里一样。设在乡村中的亭，称为乡亭，往往是乡村中的一个小集镇，或处于交通要道之上。这样的乡亭具有客舍和邮传的作用，而乡亭官吏同时又负有督禁盗贼的责任。亭的主要官吏是亭长，由县廷任命，职责是维持地方治安，并听从县尉指挥。亭长之下有亭佐，佐助亭长；有亭候，主候望盘察行人；求盗，主求索盗贼等。
（3）里正、典和老。乡下设里，里下又有什伍，什伍指五家或十家的组织，几个或十几个什伍组织构成里。里有里正，或称里魁，兼有官民二重身份，负责一里事务。什伍组织，按秦制是主五家者曰伍老，主十家者曰什典，汉代则一般通称什长、伍长。里正、典和老不是专职官吏，其责任是率里邻相互扶助，里中出有非常事故，及时禀告官府。
少数民族地区的特设官
秦汉时期，是我国多民族封建统一国家的形成和发展时期。朝廷在少数民族居住地区设官建职，有属国都尉和持节领护诸官，秩皆为二千石或比二千石，相当于内地郡守。这些特设行署，有些类似今日的自治区。
1.属国都尉。武帝元狩二年（公元前121年）秋，匈奴昆邪王杀休屠王，将四万余众降汉，武帝置五属国以处之。从此，朝廷对于降附或内属的少数民族，均设属国，如宣帝神爵二年（公元前60年）置金城属国以处降羌，五凤三年（公元前55年）置西河、北地属国以处匈奴降者。东汉属国更多，而且扩展到东北和西南地区，故《后汉书·窦融传》注有“汉边郡皆置属国”的说法。属国的最高长官即名属国都尉，和一般都尉仅典武职不同，还兼理民事，“治民比郡”。都尉之下有丞、候、千人，还有主簿。两汉属国都尉的设立，不仅对加速民族融合、互相间经济文化交流起一定的作用，而且对开发祖国的边疆、保卫边疆地区的安全以及维护祖国的统一也有很重要的作用。
2.持节领护诸官。朝廷对于更边远一些地区“叛服无常”的少数民族，往往派一些临时的加官，即所谓“持节领护”诸官。（1）使匈奴中郎将：以中郎将出使匈奴，始于西汉武帝时，到西汉后期逐渐成为定制，但当时都只是临时的出使任务，虽“持节”而并无“领护”职权。东汉初，匈奴分为南北两部。东汉主要与南匈奴打交道，由于南匈奴多次请求，朝廷始正式设立“使匈奴中郎将”这一官职，并有“卫护”或“监护”的职权。使匈奴中郎将，史书中有时简称中郎将或匈奴中郎将，或者又称为护匈奴中郎将、领中郎将、行中郎将以及北中郎将等。其职是持节出使，监护南匈奴，故有一定的临时性和独立性，官属则随事而设，并不固定，主要是从事和掾、史等。使匈奴中郎将的设立，对防御北匈奴的侵扰，保卫汉朝边塞安全起一定作用。
（2）西域都护：张骞通西域后，西域诸国逐渐归附汉朝，至汉宣帝时，始置西域都护府，以郑吉任西域都护，都护西域三十六国，以后又增至五十余国，其范围大体上相当于今天的巴尔喀什湖以东以南和我国新疆地区。《汉书·西域传》说：最凡国五十，自泽长、城长、君、监、吏、大禄、百长、千人、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王，皆佩汉印绶，凡三百七十六人。
虽然保留“国”的名称，实则成为都护管辖下的自治区。王莽时期，西域不通。东汉或通或绝，西域都护时置时废，有时仅置护西域副校尉或军司马，延光二年（公元123年）改置西域长史，直至东汉末年。西域都护的属官，有副校尉一人，秩位较高，类似都护助手，为都护副职。丞一人，类似管文书的官吏。司马二人，职位约略相当于军中司马。侯二人，负责守望。千人二人，为带兵的低级军官。此外，都护还兼领屯田区的田官，如戊己校尉，屯田车师，虽单独置府，但亦受都护节制。
（3）护乌桓校尉：乌桓原是东胡族的一支，武帝时正式与汉朝发生关系并臣属汉朝，武帝置护乌桓校尉，拥节监领乌桓。东汉因之，或称领乌桓校尉，或简称乌桓校尉。其主要官属为长史和司马，与其他持节使官相同。护乌桓校尉的设立，对于保卫北疆、开发东北起过一定作用。
（4）护羌校尉：羌族是我国一个古老的民族，汉武帝时为孤立匈奴，始置护羌校尉。东汉因之，不过时置时废。护羌校尉“主西羌”，即持节领护西羌。从东汉实际情况看，主要是镇压羌族人民的起义，隔绝西羌与匈奴的交通；但在护羌校尉主持下，沿河两岸广置屯田，修渠治沟，种植五谷，发展畜牧，对河西地区的开发也起过一定作用。护羌校尉的主要属官是长史和司马二人，秩皆六百石，又有护羌从事。
综上所述，少数民族地区的特设职官，开始都带有临时差遣的性质，以后才逐渐变成常设职官。这一变化反映了这些少数民族地区和两汉朝廷的关系，同时也标志着统一的多民族国家的形成和发展。
鄂公网安备 42010302001612号