第三节 封 国
鉴于周朝实行分封制，诸侯混战数百年，秦灭山东六国后，在全国范围内推行郡县制度，不但不分封诸侯王，就是列侯也不置封邑，所以秦朝是单一的郡县制度。汉朝则不然，在实行郡县制的同时，又实行封国制度。封国包括王国和侯国，是两汉地方政府的一项重要制度，这项制度前后变化很大，兹分别叙述于下。
王国
在楚汉战争中，刘邦为了换取各路重要将领的支持战胜项羽，曾封韩信等人为王。这样在西汉皇朝建立之初，被封的异姓王共有八人，即齐王韩信（后徙为楚王）、梁王彭越、淮南王英布、韩王信、赵王张耳、燕王臧荼（后更立卢绾）、衡山王吴芮（后改为长沙王）、闽粤王亡诸。王国的封地，多者一百多城，少者三四十县，总面积比朝廷直辖郡县还要多，而且各王都拥有兵众，对朝廷造成很大威胁。刘邦几乎用了他后半生大部时间和精力，才次第将他们加以翦除。刘邦去世以前，只剩一个长沙王国，后因王死无后而被废除。
在消灭异姓王的同时，刘邦鉴于亡秦孤立之败，各地统治不稳，又大封同姓子弟九人为王，《史记·汉兴以来诸侯年表序》云：自雁门、太原以东，至辽阳，为燕、代国；常山以南，太行左转，度河、济、阿、甄以东薄海，为齐、赵国；自陈以西，南至九疑，东带江、淮、穀、泗，薄会稽，为梁、楚、吴、淮南、长沙国。……汉独有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至蜀，北自云中至陇西，与内史凡十五郡，而公主列侯颇食邑其中。
封同姓王的目的是为了巩固对地方的统治，以拱卫朝廷，但随着时间的推移，同姓王的势力迅速发展，至文帝时，遂形成尾大不掉之势。贾谊评论当时形势，说好比是害了臃肿病，小腿肿得差不多像腰一样，指头肿得差不多像胳膊一样，身体转动都很困难。他提出“众建诸侯而少其力”的解决办法。文帝采纳其建议，分齐国为七国，淮南为三国。景帝时又采纳晁错的“削蕃”政策，先后削去楚之东海郡，吴之豫章、会稽郡，赵之河间郡以及胶西六县收归朝廷，遂爆发吴、楚、赵、胶东、胶西、济南、淄川七国之乱。叛乱平定后，反叛王国或被分或被削，王国政权收归朝廷，独立地位被取消。武帝时又采纳主父偃的建议，颁布推恩令：诸侯王除了以嫡长子继承王位外，可以推恩将自己的封地分给其他子弟，由皇帝制定封号，别属汉郡。这样，从王国中就不断分出许多小的侯国，而王国封地越来越小，加之汉法对王国的层层限制，势力也越来越弱，诸侯王实际成了只有爵位而无实权的封建贵族。
吴楚七国之乱以前，朝廷对于王国已有立法限制。例如：1.诸侯王不得窃用天子仪制：警跸、称制以及戴黄屋，均为天子仪制，诸侯王窃用，即为僭越违法。淮南王刘长就是因为窃用天子仪制坐罪，死在迁徙途中。
2.诸侯王置吏需依汉制：汉初立法规定，王国二千石官，均由朝廷代置；二千石以下官，始由王国自置。景帝以后又定制四百石以上官吏由朝廷任免。
3.诸侯王无虎符不得擅自发兵。如《汉书·高五王传》：“王欲发兵，非有汉虎符验也。”
4.诸侯王不得在国内私自煮盐冶铸：山海之利，本属天子所有，故诸侯王不得在国内擅自煮铸。晁错所举吴王罪名，就是“即山铸钱，煮海为盐”。七国之乱平定后，“名山陂海，咸纳于汉”，朝廷更进一步从经济上限制诸侯王，不得专山海之利，否则处以死刑。
5.诸侯王不得擅爵人，赦死罪。
6.诸侯王不得收纳亡人，藏匿亡命。
7.诸侯王必须按时入朝：诸侯王定期朝见天子，如不按时入朝，即当死罪。汉初以十月为岁首，故汉初诸侯王入朝率以冬十月。武帝太初改历以后，以正月为岁首，诸侯王入朝改为正月，称为“春朝”，诸侯王必须亲行。春朝之外，尚有“秋请”，秋请则可使人代替。诸侯王在朝请时，对天子要有三种贡献：一种是献费，根据王国户口数而定，人岁六十三钱，制与郡同，是郡国从算赋中提交朝廷的人口税。一种是聘币，乃诸侯王私人对天子的贡礼，原为苍璧，价值不过数千，武帝改为以皮币荐璧，价值四十万。一种是酎金，酎金是一种助祭费，《汉金布令》曰：“诸侯各以民口数，率千口奉金四两奇，不满千口至五百口亦四两。”又诸侯王入朝，不得稽留京师，凡留长安不过二十日，过期即为非法。
8.诸侯王不得与外戚家私自交往。
9.诸侯王不得与其他诸王私自会晤。
10.诸侯王不得私自出境。
11.诸侯王不得对朝廷大臣私行赏赐。
另外，诸侯王私行不检，更要受到汉法的严厉制裁，或削地，或夺爵，甚至诛死。
吴楚七国之乱平定后，朝廷除直接剥夺诸侯王的政治权力与减省王国官属外，又作左官之律，设阿党、附益之法，进一步对诸侯王加以限制：1.左官律：关于左官律，史无详文，《汉书·诸侯王表序》注引应劭说：“人道尚右，今舍天子而仕诸侯，故谓之左官也。”又引服虔说：“仕于诸侯为左官，绝不得使仕于王侯（当作朝）也。”一说仕于朝廷为尊，仕于诸侯为卑，仕于诸侯者为左官；一说既仕于诸侯为左官，就不准再仕于朝廷。二说并不矛盾。大概在汉初，仕于王国远不如仕于朝廷为尊，而七国乱后，朝廷又定为律令，不许左官再仕于朝廷。如史书屡载王国人不得宿卫就是明证。不过自武帝后，王国势力日衰，不足为患，而左官律亦渐变成具文，并未严格执行。
2.阿党法：《汉书·高五王传》注引张宴曰：“诸侯有罪，傅相不举奏，为阿党。”可见汉初即有阿党法，但由于当时诸侯王有除吏之权，阿附之势在所难免，故景帝以后又重申阿党之法，制为律令，以便加强对王国的控制。如果诸侯王有罪，而官属知情不举，即为阿党，要受朝廷的严厉制裁。而王国官吏执行汉法，亦奉命唯谨，宁严勿宽。
3.附益法：《汉书·诸侯王表序》颜师古注曰：“附益者，盖取孔子云‘求也为之聚敛而附益之’之义也。皆背正法而厚于私家也。”七国叛乱之首吴王刘濞的罪名即为煮盐铸钱，汉朝为从经济上限制诸侯王的努力，特设附益法，使各级官吏不敢背法厚私，为王聚敛。御史大夫张汤劾博士徐偃矫诏使胶东、鲁国煮盐铸铁，法至死，其“法”当即附益之法。此外，朝廷为便于监督王国，还允许各级官吏和王国臣民举奏诸侯王的不法行为。
东汉光武中兴，虽亦封诸侯王，但鉴于西汉王国叛乱，故对王国权势的限制尤严。当时王国封地很小，据《晋书·地理志》云，东海王疆以去就有礼，优以大封，才兼食鲁郡二十九县，其余称为宠锡者，也不过兼一郡而已。明帝时封国更明确以租税多少为准，而不以封地大小为准，也就是说，名为封国，已渐无封土之实了。
侯国
秦统一中国后，对有封户而无治民之权的列侯，皆“以公赋税重赏赐之”①，即朝廷将封户的赋税赏给列侯。汉初列侯，大体继承秦制，所不同的是侯国有封户。《汉书·高惠高后孝文功臣表》云：（汉五年，刘邦）即皇帝位，八载而天下乃平，始论功而定封。讫十二年（公元前195年），侯者百四十有三人。时大城名都民人散亡，户口可得而数裁什二三，是以大侯不过万家，小者五六百户。……逮文、景四五世间，流民既归，户口亦息，列侯大者至三四万户，小国自倍，富厚如之。
这就是说，封邑内蕃衍的户口，完全归于封侯所有，与秦朝大不相同。刘邦封功臣为侯，目的也是拱卫朝廷，但这样一来，功臣列侯的势力也就逐渐膨胀起来，也与朝廷发生矛盾。
秦和汉初，朝廷有主爵中尉掌管列侯，景帝时更名主爵中尉为都尉，武帝时列侯更属大鸿胪掌管。凡列侯初封或就国，以及朝觐聘享，皆归大鸿胪管理。秦汉时列侯多居京师，由朝廷赐予第宅；其所食租税，则由其封地转输京师以供费用。功臣列侯留居京师，一方面可以加强朝廷力量，另方面也便于朝廷对列侯的控制。文帝以代王入承大统，鉴于列侯大臣权势太重，为防止其把持朝政，始有遣列侯就国之举。列侯居国，对于征发国人徭役和赋税，均有严格法律规定，既不得“过律”，更不得“擅兴”；否则，要受到免爵或削封的处分。列侯居国，还不得擅自逾越国界，如擅出国界，轻者免爵，重者坐刑。更不得与诸侯王私通，犯者轻则免爵，重则处死。此外，列侯尚有以匿死罪、铸白金、擅发卒为卫、买田宅不法、阑出入关、诅咒皇帝以及谋反等罪名或免或削甚至处死者①。列侯的所作所为，不仅受到郡守尉的监督，若有不法之举，即使庶民、奴婢，也有权告发。
朝廷在限制诸侯王势力的同时，也不断打击功臣列侯，例如武帝元鼎五年（公元前112年），朝廷以列侯所献酎金不如法度，一次就削爵百六人②。削爵者多为功臣列侯，又加之功臣子孙后代骄奢淫逸，横行不法，所以“多陷法禁，殒命亡国”，至于孝武后元之年，就“靡有孑遗”了。刘邦之后，每代皇帝在位时期，都要封一批列侯，其中有以军功封者，有以儒显仕宦封者，有以宗室王子封者，有以外戚恩泽封者，在列侯不断涌现的同时，又有大批的列侯因各种原因而被削爵。总的看来，西汉侯国虽然很多，但列侯有封户不治民，没有政治权力，不为士民所尊，势与富室无异，最终是趋于没落。东汉遵循西汉旧制，列侯封户更少，管制更严，在地方上已处于无足轻重的地位。西汉侯国有的相当于县，有的相当于乡，然皆独立为国。东汉除县侯以外，还有都乡侯、乡侯、都亭侯，亭侯各级，都乡侯以下皆不独立为国，仅计封户，地位更是每况愈下。
秦汉时期的政治制度，是以皇权为中心的官僚制度，是专制主义的中央集权制度。从上述朝廷、郡县和封国的政体及其内部变化中，不难看出，所有置、废、增、修，无一不是为了加强中央集权，换言之，无一不是为了加强皇权。封建专制主义是中央集权的一种形式，在秦汉时期就是这样。秦灭六国，鉴于周封爵裂土，一切权力收归朝廷，集权于皇帝，可谓政权的高度集中。秦朝灭亡的主要原因，虽然是由于对农民的残酷政治压迫和经济剥削，但秦之速亡，却不能说与没有拱卫力量毫无关系。刘邦鉴于这个教训，大封同姓。封国在汉初曾起到稳定政局的作用，但不久却走向反面，成为朝廷的对抗力量。朝廷采取一系列措施，逐步解决了王国问题，但州郡牧守的权力却又接踵而起，并逐渐演变成汉末军阀封建割据的局面。历史表明，尽管封建统治者对巩固政权绞尽脑汁，投入大量气力，却没有哪一种制度能够确保朝廷权力的绝对集中和皇权的万无一失；只能是在比较完善的制度得到正常实施时，皇权才相对稳定，从而保障国家的统一局面。例如，秦汉的地方行政制度，无论是秦的单一郡县制，还是汉的郡国并行制，在大部分时间，地方政权机构中行政、军政和监察诸权是分立的，尤其是独立而直接受朝廷指挥的监察权，便于朝廷牢牢地控制地方行政机构和军队，从而对一个幅员辽阔的统一大国实行全面统治。
①《史记·秦始皇本纪》。
①散见《汉书·王子侯表》、《功臣表》。
②《汉书·武帝纪》。
鉴于周朝实行分封制，诸侯混战数百年，秦灭山东六国后，在全国范围内推行郡县制度，不但不分封诸侯王，就是列侯也不置封邑，所以秦朝是单一的郡县制度。汉朝则不然，在实行郡县制的同时，又实行封国制度。封国包括王国和侯国，是两汉地方政府的一项重要制度，这项制度前后变化很大，兹分别叙述于下。
王国
在楚汉战争中，刘邦为了换取各路重要将领的支持战胜项羽，曾封韩信等人为王。这样在西汉皇朝建立之初，被封的异姓王共有八人，即齐王韩信（后徙为楚王）、梁王彭越、淮南王英布、韩王信、赵王张耳、燕王臧荼（后更立卢绾）、衡山王吴芮（后改为长沙王）、闽粤王亡诸。王国的封地，多者一百多城，少者三四十县，总面积比朝廷直辖郡县还要多，而且各王都拥有兵众，对朝廷造成很大威胁。刘邦几乎用了他后半生大部时间和精力，才次第将他们加以翦除。刘邦去世以前，只剩一个长沙王国，后因王死无后而被废除。
在消灭异姓王的同时，刘邦鉴于亡秦孤立之败，各地统治不稳，又大封同姓子弟九人为王，《史记·汉兴以来诸侯年表序》云：自雁门、太原以东，至辽阳，为燕、代国；常山以南，太行左转，度河、济、阿、甄以东薄海，为齐、赵国；自陈以西，南至九疑，东带江、淮、穀、泗，薄会稽，为梁、楚、吴、淮南、长沙国。……汉独有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至蜀，北自云中至陇西，与内史凡十五郡，而公主列侯颇食邑其中。
封同姓王的目的是为了巩固对地方的统治，以拱卫朝廷，但随着时间的推移，同姓王的势力迅速发展，至文帝时，遂形成尾大不掉之势。贾谊评论当时形势，说好比是害了臃肿病，小腿肿得差不多像腰一样，指头肿得差不多像胳膊一样，身体转动都很困难。他提出“众建诸侯而少其力”的解决办法。文帝采纳其建议，分齐国为七国，淮南为三国。景帝时又采纳晁错的“削蕃”政策，先后削去楚之东海郡，吴之豫章、会稽郡，赵之河间郡以及胶西六县收归朝廷，遂爆发吴、楚、赵、胶东、胶西、济南、淄川七国之乱。叛乱平定后，反叛王国或被分或被削，王国政权收归朝廷，独立地位被取消。武帝时又采纳主父偃的建议，颁布推恩令：诸侯王除了以嫡长子继承王位外，可以推恩将自己的封地分给其他子弟，由皇帝制定封号，别属汉郡。这样，从王国中就不断分出许多小的侯国，而王国封地越来越小，加之汉法对王国的层层限制，势力也越来越弱，诸侯王实际成了只有爵位而无实权的封建贵族。
吴楚七国之乱以前，朝廷对于王国已有立法限制。例如：1.诸侯王不得窃用天子仪制：警跸、称制以及戴黄屋，均为天子仪制，诸侯王窃用，即为僭越违法。淮南王刘长就是因为窃用天子仪制坐罪，死在迁徙途中。
2.诸侯王置吏需依汉制：汉初立法规定，王国二千石官，均由朝廷代置；二千石以下官，始由王国自置。景帝以后又定制四百石以上官吏由朝廷任免。
3.诸侯王无虎符不得擅自发兵。如《汉书·高五王传》：“王欲发兵，非有汉虎符验也。”
4.诸侯王不得在国内私自煮盐冶铸：山海之利，本属天子所有，故诸侯王不得在国内擅自煮铸。晁错所举吴王罪名，就是“即山铸钱，煮海为盐”。七国之乱平定后，“名山陂海，咸纳于汉”，朝廷更进一步从经济上限制诸侯王，不得专山海之利，否则处以死刑。
5.诸侯王不得擅爵人，赦死罪。
6.诸侯王不得收纳亡人，藏匿亡命。
7.诸侯王必须按时入朝：诸侯王定期朝见天子，如不按时入朝，即当死罪。汉初以十月为岁首，故汉初诸侯王入朝率以冬十月。武帝太初改历以后，以正月为岁首，诸侯王入朝改为正月，称为“春朝”，诸侯王必须亲行。春朝之外，尚有“秋请”，秋请则可使人代替。诸侯王在朝请时，对天子要有三种贡献：一种是献费，根据王国户口数而定，人岁六十三钱，制与郡同，是郡国从算赋中提交朝廷的人口税。一种是聘币，乃诸侯王私人对天子的贡礼，原为苍璧，价值不过数千，武帝改为以皮币荐璧，价值四十万。一种是酎金，酎金是一种助祭费，《汉金布令》曰：“诸侯各以民口数，率千口奉金四两奇，不满千口至五百口亦四两。”又诸侯王入朝，不得稽留京师，凡留长安不过二十日，过期即为非法。
8.诸侯王不得与外戚家私自交往。
9.诸侯王不得与其他诸王私自会晤。
10.诸侯王不得私自出境。
11.诸侯王不得对朝廷大臣私行赏赐。
另外，诸侯王私行不检，更要受到汉法的严厉制裁，或削地，或夺爵，甚至诛死。
吴楚七国之乱平定后，朝廷除直接剥夺诸侯王的政治权力与减省王国官属外，又作左官之律，设阿党、附益之法，进一步对诸侯王加以限制：1.左官律：关于左官律，史无详文，《汉书·诸侯王表序》注引应劭说：“人道尚右，今舍天子而仕诸侯，故谓之左官也。”又引服虔说：“仕于诸侯为左官，绝不得使仕于王侯（当作朝）也。”一说仕于朝廷为尊，仕于诸侯为卑，仕于诸侯者为左官；一说既仕于诸侯为左官，就不准再仕于朝廷。二说并不矛盾。大概在汉初，仕于王国远不如仕于朝廷为尊，而七国乱后，朝廷又定为律令，不许左官再仕于朝廷。如史书屡载王国人不得宿卫就是明证。不过自武帝后，王国势力日衰，不足为患，而左官律亦渐变成具文，并未严格执行。
2.阿党法：《汉书·高五王传》注引张宴曰：“诸侯有罪，傅相不举奏，为阿党。”可见汉初即有阿党法，但由于当时诸侯王有除吏之权，阿附之势在所难免，故景帝以后又重申阿党之法，制为律令，以便加强对王国的控制。如果诸侯王有罪，而官属知情不举，即为阿党，要受朝廷的严厉制裁。而王国官吏执行汉法，亦奉命唯谨，宁严勿宽。
3.附益法：《汉书·诸侯王表序》颜师古注曰：“附益者，盖取孔子云‘求也为之聚敛而附益之’之义也。皆背正法而厚于私家也。”七国叛乱之首吴王刘濞的罪名即为煮盐铸钱，汉朝为从经济上限制诸侯王的努力，特设附益法，使各级官吏不敢背法厚私，为王聚敛。御史大夫张汤劾博士徐偃矫诏使胶东、鲁国煮盐铸铁，法至死，其“法”当即附益之法。此外，朝廷为便于监督王国，还允许各级官吏和王国臣民举奏诸侯王的不法行为。
东汉光武中兴，虽亦封诸侯王，但鉴于西汉王国叛乱，故对王国权势的限制尤严。当时王国封地很小，据《晋书·地理志》云，东海王疆以去就有礼，优以大封，才兼食鲁郡二十九县，其余称为宠锡者，也不过兼一郡而已。明帝时封国更明确以租税多少为准，而不以封地大小为准，也就是说，名为封国，已渐无封土之实了。
侯国
秦统一中国后，对有封户而无治民之权的列侯，皆“以公赋税重赏赐之”①，即朝廷将封户的赋税赏给列侯。汉初列侯，大体继承秦制，所不同的是侯国有封户。《汉书·高惠高后孝文功臣表》云：（汉五年，刘邦）即皇帝位，八载而天下乃平，始论功而定封。讫十二年（公元前195年），侯者百四十有三人。时大城名都民人散亡，户口可得而数裁什二三，是以大侯不过万家，小者五六百户。……逮文、景四五世间，流民既归，户口亦息，列侯大者至三四万户，小国自倍，富厚如之。
这就是说，封邑内蕃衍的户口，完全归于封侯所有，与秦朝大不相同。刘邦封功臣为侯，目的也是拱卫朝廷，但这样一来，功臣列侯的势力也就逐渐膨胀起来，也与朝廷发生矛盾。
秦和汉初，朝廷有主爵中尉掌管列侯，景帝时更名主爵中尉为都尉，武帝时列侯更属大鸿胪掌管。凡列侯初封或就国，以及朝觐聘享，皆归大鸿胪管理。秦汉时列侯多居京师，由朝廷赐予第宅；其所食租税，则由其封地转输京师以供费用。功臣列侯留居京师，一方面可以加强朝廷力量，另方面也便于朝廷对列侯的控制。文帝以代王入承大统，鉴于列侯大臣权势太重，为防止其把持朝政，始有遣列侯就国之举。列侯居国，对于征发国人徭役和赋税，均有严格法律规定，既不得“过律”，更不得“擅兴”；否则，要受到免爵或削封的处分。列侯居国，还不得擅自逾越国界，如擅出国界，轻者免爵，重者坐刑。更不得与诸侯王私通，犯者轻则免爵，重则处死。此外，列侯尚有以匿死罪、铸白金、擅发卒为卫、买田宅不法、阑出入关、诅咒皇帝以及谋反等罪名或免或削甚至处死者①。列侯的所作所为，不仅受到郡守尉的监督，若有不法之举，即使庶民、奴婢，也有权告发。
朝廷在限制诸侯王势力的同时，也不断打击功臣列侯，例如武帝元鼎五年（公元前112年），朝廷以列侯所献酎金不如法度，一次就削爵百六人②。削爵者多为功臣列侯，又加之功臣子孙后代骄奢淫逸，横行不法，所以“多陷法禁，殒命亡国”，至于孝武后元之年，就“靡有孑遗”了。刘邦之后，每代皇帝在位时期，都要封一批列侯，其中有以军功封者，有以儒显仕宦封者，有以宗室王子封者，有以外戚恩泽封者，在列侯不断涌现的同时，又有大批的列侯因各种原因而被削爵。总的看来，西汉侯国虽然很多，但列侯有封户不治民，没有政治权力，不为士民所尊，势与富室无异，最终是趋于没落。东汉遵循西汉旧制，列侯封户更少，管制更严，在地方上已处于无足轻重的地位。西汉侯国有的相当于县，有的相当于乡，然皆独立为国。东汉除县侯以外，还有都乡侯、乡侯、都亭侯，亭侯各级，都乡侯以下皆不独立为国，仅计封户，地位更是每况愈下。
秦汉时期的政治制度，是以皇权为中心的官僚制度，是专制主义的中央集权制度。从上述朝廷、郡县和封国的政体及其内部变化中，不难看出，所有置、废、增、修，无一不是为了加强中央集权，换言之，无一不是为了加强皇权。封建专制主义是中央集权的一种形式，在秦汉时期就是这样。秦灭六国，鉴于周封爵裂土，一切权力收归朝廷，集权于皇帝，可谓政权的高度集中。秦朝灭亡的主要原因，虽然是由于对农民的残酷政治压迫和经济剥削，但秦之速亡，却不能说与没有拱卫力量毫无关系。刘邦鉴于这个教训，大封同姓。封国在汉初曾起到稳定政局的作用，但不久却走向反面，成为朝廷的对抗力量。朝廷采取一系列措施，逐步解决了王国问题，但州郡牧守的权力却又接踵而起，并逐渐演变成汉末军阀封建割据的局面。历史表明，尽管封建统治者对巩固政权绞尽脑汁，投入大量气力，却没有哪一种制度能够确保朝廷权力的绝对集中和皇权的万无一失；只能是在比较完善的制度得到正常实施时，皇权才相对稳定，从而保障国家的统一局面。例如，秦汉的地方行政制度，无论是秦的单一郡县制，还是汉的郡国并行制，在大部分时间，地方政权机构中行政、军政和监察诸权是分立的，尤其是独立而直接受朝廷指挥的监察权，便于朝廷牢牢地控制地方行政机构和军队，从而对一个幅员辽阔的统一大国实行全面统治。
①《史记·秦始皇本纪》。
①散见《汉书·王子侯表》、《功臣表》。
②《汉书·武帝纪》。
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