第二节 任用制度

　　秦汉任用官吏制度和选官制度一样，都是封建官吏制度下的产物。随着官吏制度的出现，秦汉时期任用官吏制度已经独立成为一种人事制度。秦汉时期官吏的任用称之为拜，或称之为除。拜除之权，特别是高级官吏的拜除权是属于皇帝的。这从秦始皇以前就已经开始，如秦昭王拜范雎为客卿，后又拜为丞相。又如秦始皇时拜李斯为长史，拜蒙恬为内史等，均史有明文。汉代，地方官吏秩过百石者皆由朝廷任命，实即皇帝任命，故有所谓“命卿”之称。事实上由于官吏越来越多，皇帝不可能一一亲自拜除，而不得不假他人之手，所以汉代上自丞相，下至九卿，皆有拜除之权。先是二百石至四百石由丞相调除，六百石以上由尚书调拜迁，都是由皇帝最后决定。以后，则二千石的地方官选任也归三府，三公府所属东曹即主二千石长吏迁除。

　　 任用方式

　　1.真和守。真即真除实授，一般不用这个“真”字，只是在与守相对时才用。守为试署性质，一般是试守一岁，即试用期一年，称职者即可为真。试守期间如不称职，则或他调、左转或罢归原职。两汉时，无论文官或武官，朝官或地方官，均有试守之制。但也有因受到皇帝的宠幸，不经过试用期，初拜即为真者，那是对制度的破坏，并非常规。一般来说，京辅主官，尤其是京兆尹比较难当，不但要经过试守，而且称真之后也鲜有长任者。《汉书·张敞传》说：郡国二千石以高第入守，及为真，久者不过三二年，近者数月一岁，毁伤失名，以罪过罢。

　　宣帝时，颍川太守黄霸以治绩天下第一入守京兆尹，仅守数月，连试用期都不满，就因不称职罢归颍川。可见任京兆尹之不易。另外，守又有兼、摄之意。有既已居官，又有守职，或复再行他事者，如王尊“为谏大夫，守京辅都尉，行京兆尹事”①。这里的所谓守即为兼官性质。

　　2.假。假为摄事之意，非真假之假，如项羽为假上将军、王莽称假皇帝，言摄最为明显。《陔余丛考》卷二六说：“秦汉时官吏摄事者皆曰假，盖言借也。”秦汉时以假任者甚多，如始皇十六年（公元前231年）有南阳假守腾②，汉高帝二年（公元前205年）拜曹参为假左丞相①，东汉明帝永平十六年（公元73年）以班超为假司马②等等。上至丞相，下至军侯丞，均有以假为称者，皆为摄事之官。

　　3.平。平是平决的意思，《后汉书·梁冀传》注云：“平，谓平议也。”汉代之平，多用之于廷尉和尚书。其用于尚书者，皆以本官而平决尚书事。如于定国“为光禄大夫平尚书事”③。梁冀为大将军，“十日一入平尚书事”④。平在这里可谓一种职权，在职官吏能够得到平尚书事的职权，当然是得到了朝廷的重用。朝廷以平的方式任用在职官吏，不用更动受任用者的原职，权力可以随时放出，随时收回，比较方便。

　　4.领。领为兼领之意，即已有主官主职，又领他官他职而不居其位者，则谓之领。西汉如桑弘羊为治粟都尉领大农⑤，钟元为尚书令领廷尉⑥；东汉如王丹领左冯翊⑦，盖勋领汉阳太守⑧等。从东汉情况看，领又有暂守之意。领或以领护、领校为称，如冯参为谏大夫领护左冯翊都水⑨，袁樊领校巴郡太守⑩，亦均为暂时署守之意。在领的任用方式中，汉史上引人注目者是“领尚书事”。武帝以后，以大司马大将军、车骑将军、卫将军、左将军、前将军、光禄大夫等官而领尚书事者颇多。此种领尚书事，往往即代理皇帝职务，如霍光以大司马大将军领尚书事，“政事壹决于光”。可见领尚书事者权力之重。

　　5.视。一般居官治事为视事。但视在汉代则为任用官吏的一种方式。视，与平、领近似，也有兼官的意思。如《汉书·薛宣传》载薛宣“复爵高阳侯，加宠特进，位次师安昌侯，给事中，视尚书事”。即为兼职之意。不过，视尚书事并不多见，与平、领均为不定的名称。

　　6.录。录的名称始于东汉，仅限于尚书事。录有参决、总领之意，《后汉书·殇帝纪》云：“参录尚书事，百官总已以听。”东汉的录尚书事，其权位较西汉为重。西汉时中朝官多可平、领尚书事，东汉则渐以太傅、太尉兼任此职，并逐渐单用录名。录尚书事最初也只是兼官性质，以后则渐变为一种实职官。

　　7.兼。兼是以本官而兼任其他官职。早在秦武王时，即有兼官之制。两汉兼官，或以武官兼文官，如将军兼水衡都尉；或以文官兼武官，如司空兼车骑将军；也有以文官兼文官者，如以此县令而兼彼县令。兼官对于官吏任用来说，多了一层职权。但以武兼文或以文兼武，容易破坏行政系统，或造成权力过重，或顾此失彼，故秦汉很少实行兼官制度。

　　8.行。行是官缺未补，暂由他官摄行之意。两汉时，有以低级官吏摄行高一级官吏职务者，如司直行大司徒事，卫尉行太尉事；有以同级官吏互相摄行者，如少府行大鸿胪事；有以高级官吏摄行低级官吏之事者，如廷尉行丞相长史事；有以文官行武官事者或武官行文官事者。摄行制度较为普遍，这是在遇有官缺，而一时无适当人选补缺时所采取的一种临时任用方式。

　　9.督。督是由朝廷派员监督地方的任用方式。督多为军事上的需要而设，并且属于一种临时差遣性质。如豫章“寇’起，朝廷“遣谒者马睦督荆州刺史刘度击之。”①汉以后，有所谓都督、督军、总督等名称，其制盖渊源于此。

　　10.待诏。待诏即等待皇帝诏命的意思，类似一种候补官员。秦时已有待诏之制，叔孙通即为“待诏博士”。汉承秦制，待诏多出于上书求试，或出于皇帝的征召，是当时一种特殊的仕途。在没有正式委任官职以前，由皇帝临时指定待诏官署，等待诏命，故曰待诏。待诏的地点并不固定，一般多待诏于公车署，称为公车待诏；比较受朝廷优待者，则待诏于金马门或宦者署；个别特受优待者，甚至待诏于宫殿之中。凡待诏人员大都有所专长，或善医，或善琴，或怀治国之术。因待诏非实职，故无正式俸禄，但有一定生活补贴。据《汉书·东方朔传》所载，公车待诏的补贴为“一囊粟、钱二百四十”，待遇是比较低的。金马门和殿内待诏的待遇要高一些。因待诏地点不同，故待遇也有差异。这种以待诏方式对待人才的措施，对于朝廷广罗英才起了很大作用。尤其在西汉，许多能人奇士都出于待诏之中。

　　11.加官和散官。在《朝廷、郡县和封国》一章中，对于加官和散官已经作为官职进行了叙述，但加官和散官作为官吏的任用方式，还有必要再加说明。加官为本职外的一种虚衔，虽为虚衔，但由于一旦加官之后便可出入宫禁，侍从皇帝左右，权力很大。另外特进、奉朝请等也属加官性质，有此加衔，虽免官或退休之后，仍可参与朝廷大政。加官从人事任用上来说无疑是给予官吏本职以外的特殊权力。散官为无印绶、不治事之官，虽不治事，但或侍从传达，或议论参谋，可起拾遗补缺，匡正过失之功。其在朝廷者如大夫、博士、议郎等，多参与国家大政谋议与朝廷宗庙礼仪；其在地方者如祭酒、从掾位、从史位、待事掾、待事史等，或为地方主吏辅佐，或可调剂地方官吏余缺。散官从人事任用上来说是授予官吏闲职，使其摆脱繁杂政务，以发挥其才智和作用。加官和散官的任用方式都属一种灵活的用人方式，两汉许多脱颖而出的名臣就是出自加官和散官。当然，关系到国家兴衰的用人问题的关键，主要不在于任用方式，而在于任人唯贤。

　　 任用法规

　　1.关于王国官、地方官的任用。自西汉初年起，朝廷为了从政治上削弱诸侯王国，对王国官吏的任用便常常采取限制与裁抑的政策，凡是二千石官，都要由汉朝廷任命。吴楚七国乱后，王国官吏一律由朝廷代置，诸侯王无权过问。武帝时又作左官律，设附益法，以限制诸侯王网罗人才，防止他们从事非法活动。依据这些政策的精神，汉朝廷在任用王国官吏时颇多限制。如龚胜“以王国人不得宿卫补吏”①。彭宣任廷尉，“以王国人出为太原太守”；后任左将军，“有司数奏言诸侯国人不得宿卫，将军不宜典兵马，处大位”②。由于王国与朝廷的对立，故朝廷任用王国人特别谨慎，并加以限制。

　　对于地方官的任用，主要是对籍贯的限制。武帝以前尚没有这种限制，武帝中叶以后，地方长官明显地要回避本籍，虽无明令规定，事实上则是不用本籍人。刺史不用本州人；守相不用本郡人；县令长、丞尉不但不用本县人，且不用本郡人。不过西汉时司隶校尉、京兆尹、长安令、丞尉不在此限。郡县之属官佐吏除三辅外，则一律用本籍人，用外籍人即为破例。还有，郡督邮用本郡人，而不用所督诸县之人；州之部郡从事亦用本州人，而不用所部之郡人。东汉时，对地方长官的籍贯限制更严，京畿也不例外，一律不用本籍人。甚至婚姻之家及两州人士不得对相监临，即两州人士有婚姻者，则其家人不得交互为官；甲州有人在乙州做官者，则乙州人不得在甲州做官。此种限制以后又发展为“三互法”：甲州人在乙州为官，同时乙州人在丙州为官，则丙州人不但不能到乙州为官，也不能到甲州为官；三州婚姻之家也是如此。例如史弼是陈留考城人，其妻是山阳巨野人，朝廷任他为山阳太守，他以三互法为由，转拜为平原相。

　　限制地方官籍贯的目的是防止地方官相互勾结庇护，以加强朝廷对地方的控制。但由于限制过严，禁忌繁密，致使选用困难，所以有的地方官久缺不补。东汉这种对地方官任用的限制，目的与西汉对王国官的限制相同，但由于历史条件不同，西汉是成功的，而东汉则是失败的。东汉后期尾大不掉之势已经形成，虽有严密的限制，也无法改变地方割据的局面。

　　2.关于宗室、外戚、宦官的任用。由于宗室、外戚、宦官和皇帝的关系特殊，往往对政权有很大影响。皇帝为了防止大权旁落，对于这三种人，在任用方面有时也有意识地加以适当限制。例如刘歆“为河内太守，以宗室不宜典三河，徙守五原”①。汉代称河东、河内、河南三郡为三河。三河为天下重地，为防止宗室觊觎帝位，故规定“宗室不宜典三河”。这是对宗室的限制。《汉书·冯野王传》载有司奏云：“王舅不宜备九卿。”《后汉书·明帝纪》载建武制度曰：“后宫之家不得封侯与政。”这是对外戚的限制。《后汉书·冯绲传》载：“旧典，中官子弟不得为牧人职。”又《杨秉传》载：“旧典，中臣子弟不居位秉势。”这是对宦官的限制。两汉虽然对以上三种人的任用作出了一些法规上的限制，但法规并不能贯彻到底，又由于他们始终麇集于皇帝周围，皇帝和他们无法脱离关系，防此失彼，防不胜防。故宗室权落，外戚兴起；外戚势衰，而宦官又盛。这是君主专制制度本身无法克服的弊病。

　　3.关于财产、职业、身份、学历、年龄等方面的规定。秦朝即把财产作为择吏的一个条件，名将韩信少时不能为吏，就是由于家贫。西汉初年，有关于资算得官的规定。资算，就是按照财产多少交纳算赋，即财产税。汉代家资每万钱，算赋一百二十文，为一算。据《汉书·景帝纪》载，景帝后元二年（公元前142年）以前，“算十以上乃得官”；后元二年以后，“算四得官”。每算计家财万钱，算四为四万钱，算十为十万钱。十万家资，便是中产之家，即中等地主；四万家资，也不失为小地主。无论算十得官还是算四得官，都说明汉初只有地主阶级才能做官。西汉时张释之、司马相如均以訾（资）为郎，即是靠资算得官。直到东汉安帝时，王溥“家贫不得仕”②，做官仍有财产方面的限制。

　　职业方面，主要是对商贾做官的限制。汉初从高帝起，法令即禁止商人入仕。武帝时起用盐铁商主持铁盐专卖，禁商为吏的法令一度松弛。但到哀帝时又重申了“贾人不得为吏”①。又武帝时的“巫蛊之祸”以后，朝廷对巫家为吏也有所限制。

　　在身份方面，秦律明确规定，不得任“废官”为吏，不许任罪犯为佐、史等。汉代沿袭这类规定，对臧吏及其子孙做官都有严格限制，而且犯法者的亲属也不得在宫中任职。又文帝时，曾有禁止赘婿为吏的规定。这些，都是对于官吏任用中身份方面的限制。

　　学历和年龄方面，在不同时期和不同情况下也有许多具体限制。学历方面，如汉初萧何草律曰：“学童能讽书九千字以上，乃得为史。”②武帝时博士弟子“能通一艺以上”方可补吏。又两汉四科取士之一为“学通行修，经中博士”。都是对学历的要求。年龄方面，秦代规定，新傅籍的青年人不可担任官府的佐史，只许任用壮年以上的人③。又如西汉武帝时，博士弟子限年十八以上；东汉质帝时，明经、博士限年五十以上④。这些都是关于年龄方面的限制。

　　4.关于官吏的任用期限。一般说来，秦汉官吏的任用在时间上没有限制。有的任职时间较长，有的任职时间很短。时间长者或达二三十年，时间短者仅数月而罢。没有任用期的限制，更非终身制。在职官吏按照当时的规定接受督察和考课，治绩好者继续保持原职或向上升迁，治绩恶劣或有过失者则降职或罢官。在秦汉时期的官场中，政治人物出出进进，或起家而为二千石，或由卿相而一朝变为布衣，宦海沉浮，司空见惯。当时的官吏都非常了解并比较适应这种入仕情况，所以大体都是能上能下，一旦罢官为民，或隐居不仕，或重操旧业，并不以罢官为意，而当时的社会观念也习以为常，并不大惊小怪。官吏的任职既然没有时间保障和终身保障想继续任职就得称职，要想高升就得做出成绩，这就会促使官吏在其任职期间奋发努力。秦汉官吏的任用虽无期限，但从两汉情况看，朝廷多重久任之制。官吏久任，固然有一定好处，因为熟悉情况，便于治理；但弊多于利，任职过久，主官与属官容易结成私恩关系，地方官与地方势力容易勾结起来，形成盘根错节的关系网，他们垄断政权，构成和朝廷对抗的力量。汉末割据纷争的局势，与此有很大关系。

　　

　　①《汉书·王尊传》。

　　②《史记·秦始皇本纪》。

　　①《汉书·曹参传》。

　　②《后汉书·班超传》。

　　③《汉书·于定国传》。

　　④《后汉书·梁冀传》。

　　⑤《汉书·食货志》。

　　⑥《汉书·何并传》。

　　⑦《后汉书·王丹传》。

　　⑧《后汉书·盖勋传》。

　　⑨《汉书·冯参传》。

　　⑩《隶释·巴郡太守樊敏碑》。

　　①《后汉书·度尚传》。

　　①《汉书·龚胜传》。

　　②《汉书·彭宣传》。

　　①《汉书·刘歆传》。

　　②王嘉：《拾遗记》。

　　①《汉书·哀帝纪》。

　　②《汉书·艺文志》。

　　③《睡虎地秦墓竹简·内史杂》。

　　④《后汉书·质帝纪》。