第三节 行政区划及其有关制度
隋时对于前代旧规的改革和实施
我国的地方区划制度是不断有所变化和演进的。其中郡县制度历时相当悠久。郡县制度起始于春秋战国之时。秦始皇统一六国，更在全国范围内普遍推行。由于郡的设置逐渐增多，朝廷感到不易具体管理，汉武帝时就在郡上更设立州一级，这样就成为以州察郡，以郡辖县的三级制度。自此以后，州的长吏称号及其职权大小有时亦曾有所变化，三级的名称却长期未闻改易。
不过这期间却有一种并非偶然的趋势。就是州郡的设置不断在增多，尤其是南北朝时期更为显著，职方记载亦往往难于备述。沈约撰《宋书·地理志》，就曾经感慨道：“地理参差，其详难举，实由名号骤易，境土屡分，或一郡一县，割成四五，四五之中，亟有离合，千回百改，巧历不算，寻校推求，未易精悉。”当西汉中叶初立州制时，全国仅有十三个州和一个司隶校尉部，还有一百零二个郡国②。后来到梁武帝天监十年（511），仅南朝境内就有州二十三，郡三百五十；梁武帝大同年中（535—545），也已有州一百零七。陈国的疆土于南朝中最为狭小，实际上不出原来荆、扬两州的范围，却有州四十二，郡一百零九。北朝齐周两代都经过一番并省，可是到北齐亡时，竟有州九十七，郡一百六十。北周静帝大象二年（580），北齐已经灭亡，南方仅有陈和后梁，疆土都已相当狭小，可是这时的北周境内，通计有州二百一十一，郡五百八①。当时后梁只有荆州和基平、鄀三州⑤，再加上陈国的九十七州，三国共有三百一十二州。后梁的每州所辖的郡数不可知。周齐二国每州平均所辖皆两郡稍多一点，这也就是说，每一位刺史仅能领导两位太守，最多亦不能超过三位，真可以说是十羊九牧了。这就导致了隋统一后的改革。文帝开皇三年（583），遂废诸郡，直接以州统县。炀帝时再经省并，又改州为郡。迄于末年，共有一百九十郡④。
为了统辖这一百九十郡，乃置司隶、刺史，分部巡察⑤。炀帝时定制，以谒者、司隶、御史为三台。三台与五省、五监并为朝廷要职。司隶台置大夫一人，掌诸巡察。别驾二人，分察畿内，一人案东都，一人案京师。刺史十四人，巡察畿外。诸郡从事四十人，副刺史巡察。每年二月，乘轺车巡郡县，十月入奏③。当时如此规定，别驾二人的职掌是分察京师和东都，这是十分明确的。至于十四位刺史和四十位从事如何巡察这除京师所在的京兆郡和东都所在的河南郡以外的一百八十八郡，却没有见到具体的规定。《隋书》中三卷《地理志》的叙述，是按照《禹贡》所说的九州排列的，是不是炀帝改州为郡后，又恢复了《禹贡》九州的州制？如果恢复了《禹贡》九州的州制，为什么却要派遣十四位刺史和四十位从事去巡察？这些人员又如何分别去巡察这九个州？这就是相应而引起的问题。固然《隋书·百官志》还曾经说过：炀帝后来又罢去司隶台，而留司隶从事。从事之名，不为常员，临时选京官清明者，权摄以行。这是说临时选派清明的京官，以司隶从事的名义巡察各郡。既然是临时派遣的，就未必每次都是九人。实际上，《禹贡》九州和隋时的地方区划制度并没有关系。这不过是唐初的史臣为了便于叙述，只是以《禹贡》九州为线索来贯穿隋时的一百九十个郡而已。
唐代州郡名称互相改易及府的制度
隋灭唐兴，地方区划和有关的制度也相应地有些改动。隋唐之际，群雄并起，戎马倥偬，为了羁縻一些地方势力，酬庸若干有功的将士，因而就权置了许多州郡。后来虽稍作调整，然太宗贞观十三年（639）定簿，犹有州府三百五十八①。就是到了开元二十八年（740），户部计帐，也还有州府三百二十有八②，较之隋代犹超过了一半。这是隋唐两代疆域区划制度差异的一点。隋初调整南北朝时的旧制，曾省去郡的一级，仅存州制，炀帝大业时改州为郡。唐初高祖武德元年（618）又改郡为州，天宝元年（742）复改州为郡①，肃宗乾元元年（758），再改郡为州②。到了这一时期，为州为郡其实都是一样的，州郡名称互相改易，实际上并没有多大的影响。这是第二点。
这里应该提到的是府的制度的建立。这是唐代异于前代的制度。本来府的名称在周隋间已经有了。那时曾经设置过一些总管府或都督府。不过这些都是有关军事的设置。唐代也还有都督府和都护府的设置，仍是周隋以来的旧规。这里所说的府乃是设立于都城的府，属于地方行政的范围，和纯军事性质的府不同。唐代建都较多，故设府亦不少。唐初循隋之旧，以长安和洛阳为东西二都。其后陆续建置，也时有废省。自初年以长安为京都③、洛阳为东都④后，又以太原为北都⑤，河中为中都⑥，凤翔为西京⑦，江陵为南都⑧，成都为南京⑨。其中长安、洛阳和太原的建都年代均较为长久。肃宗宝应元年（762）曾颁布五都之号，以京兆为上都，河南为东都，凤翔为西都，江陵为南都，太原为北都⑩。然亦为时非久，即复罢去。此五都与河中、成都先后共为七都，先后分别设为京兆、河南、凤翔、江陵、太原、河中、成都七府。这七府以京兆府设置最早，是开元元年（713）设置的，应该说，开元元年是唐代府制最初形成的一年。唐代后期，国内多事，就是皇帝也往往不遑宁处，而行在之地就和都城一样，得到府的建制。其间以梁州改建为兴元府①，以陕州改建为兴唐府②，有唐一代先后共设置了这九府。
道的制度的创建及其区划
唐代最重要的设置却是道的制度的创建和区划的划分。道的名称隋时已经有了。隋文帝时就曾置过河北道行台和河南道行台③，隋炀帝为晋王时，就曾做过河北道行台和淮南道行台的尚书令④。炀帝伐高丽曾经分兵二十四道出师⑤，而炀帝亲祠恒岳时，河北道郡守毕集⑥。尚书令为中枢重要官职，而当时中枢重要衙署则以台相称，文帝时有御史台和都水台。炀帝时以谒者、司隶、御史合称三台，殿内、尚书、门下、内史、秘书合称五省，其重要性可见一斑⑦。地方置行台，而行台由尚书令领导，可见这是中枢的驻外部分，与地方区划无关。炀帝伐高丽的二十四道，自是军事组织。其时鱼俱罗为碣石道军将①，而薛世雄为东北道大使行燕郡太守，镇怀远②，是亦有一定的驻地。至于炀帝的亲祠北岳，遂招致河北道的郡守，毕集于岳下，则所谓的河北道就应有具体的地区。只是这样的具体地区已经难知其究竟。就是其他各处是否也有和河北道相同的区划，也不易清楚了解。
唐太宗贞观元年（627）始因山河形便，分全国为十道③。这十道的道名和今地如下：1.关内道。辖境东距河，西抵陇板，南据终南之山，北边沙漠④，相当于今陕西秦岭以北，甘肃祖厉河流域以东，内蒙古呼和浩特市以西，阴山狼山以南各地。
2.河南道。辖境东尽于海，西距函谷，南濒于淮，北薄于河，相当于今河南、山东两省的隋唐时黄河故道以南，安徽、江苏两省淮河以北，西至汝河流域以西，东渐于海。
3.河东道。辖境东距恒山，西据河，南抵首阳、大行，北边匈奴，相当于今山西全省和河北省西北部内外长城之间各地。
4.河北道。辖境东并于海，南迫于河，西距太行恒山，北通渝关、蓟门，相当于今北京、天津两市全部，河北和辽宁两省的大部，南至河南、山东两省的隋唐时黄河故道以北各地。
5.山南道。辖境东接荆楚，西抵陇蜀，南控大江，北据商华之山，相当于今陕西秦岭、甘肃西秦岭、河南伏牛山以南，四川重庆市和湖北嘉鱼县之间长江以北，四川嘉陵江流域以东，河南白河流域及湖北涢水以西各地。
6.陇右道。辖境东接秦州（治所在今甘肃天水），西逾流沙，南连蜀及吐蕃，北界朔漠，有关内道和山南道以西的今甘肃省全部，兼有今青海湖以东的青海省一部和新疆维吾尔自治区的东部各地。
7.淮南道。辖境东临海，西抵汉，南距江，北据淮，相当于今湖北省涢水以东至于东海的江淮之间各地。
8.江南道。辖境东临海，西抵蜀，南极岭，北带江，相当于今浙江、江西、湖南三省全部及江苏、安徽、湖北、四川四省长江以南，兼有贵州省东部和广西省西北部各地。
9.剑南道。辖境东连牂柯，西界吐蕃，南接群蛮，北通剑阁，北起今甘肃南部自水江流域，南至今云南沅江流域，西起今四川大渡河和雅砻江下游以东和云南澜沧江、哀牢山以东，东至今四川涪江流域和贵州省仁怀、六盘水、兴义等地。
10.岭南道。辖境东南际海，西极群蛮，北抵五岭，相当于今广东省全部、广西省大部、云南省东南部和越南北部地区。
玄宗开元二十一年（733），重新作了调整，在原来十道的基础上，另行划分为十五道，每道置采访使。这十五道的治所和区划如下：1.京畿道，治京师城内，辖境相当于今陕西中部关中平原。
2.都畿道，治东都城内，辖洛阳附近各地。
3.关内道，以京官遥领，辖境除划归京畿道以外的原关内道各地。
4.河南道，治汴州，今河南开封，辖境除划归都畿道以外的原河南道各地。
5. 河东道，治蒲州，今山西永济蒲州城，辖境依旧。
6.河北道，治魏州，今河北大名。辖境依旧。
7.陇右道，治鄯州，今青海乐都，辖境依旧。
8.山南东道，治襄州，今湖北襄樊。
9.山南西道，治梁州，今陕西汉中府。山南东西道是就原山南道分为东西两部分。其分界线当在今陕西石泉和洋县之间，四川云阳和开县之间，丰都和涪陵之间。
10.剑南道，治益州，今四川成都，辖境依旧。
11.淮南道，治扬州，今江苏扬州，辖境依旧。
12.江南东道，治苏州，今江苏苏州，辖境相当于今浙江、福建两省，江苏长江以南和安徽歙县、祁门，江西婺源等县。
13.江南西道，治洪州，今江西南昌。辖境有今江西、湖南两省大部分，安徽、湖北两省长江以南一部分。
14.黔中道，治黔州，今四川彭水县，辖境有今湖南省西部、贵州省东部、广西省西北部和湖北、四川两省长江以南一部分。
15.岭南道，治广州，今广东广州，辖境依旧。
开元时于十五道设采访使，是为了检察非法，如汉刺史之职⑤，如果这是新设，那么，开元以前的十道又将设置些什么官吏？那时为十道置使的有武后天授二年（691）的存抚使，中宗神龙二年（706）的巡察使，景龙三年（709）的按察使②。天授时的存抚使未知其职能如何。神龙时的巡察使则是二周年一替，以廉按州部①。按察使则置废频繁，自景龙三年置后，玄宗开元元年（713）废去，二年复置，四年又罢，八年再置①。其外则有贞观八年（634）的十六道黜陟大使，贞观十八年（644）的十七道巡察使，武后垂拱元年（685）的九道大使②。贞观八年的十六道黜陟大使实际上只派出了十三人③。这样看来，道制创建之初，规模还未曾齐备，至少由太宗至武后时是如此，当时虽根据山河形势的便利，分全国为十道，并不是每道都有固定的人选，分别检察。
后来设置了按察使，并不久居其地，故也无一定的治所。
开元二十一年重新划分十五道时，明确规定治所，视之为永式。其实也并非尽然。胡三省为《资治通鉴》作注，就曾经指出：“其后有以边镇节度领采访使者，则关中道固不拘京官，诸道采访使治所亦难概拘以定所。”④如果只是采访使的治所倒还不至于若何关系，问题乃是所置采访使的多寡和当时的道数能否完全符合。《唐大诏令集》保存有开元二十一年的《处分朝集使敕》和开元二十二年二月十九日的《置十道采访使敕》。两敕都出自张九龄之手。《处分朝集使敕》开篇曾说：“敕十道及朝集使”。而开元二十二年的敕书更明白指出是为了置十道采访使而颁布的敕书。张九龄任职中书侍郎时，以丁母丧归乡里，开元二十一年十二月起复，拜中书侍郎同中书门下平章事。当其在相位时，曾建议复置十道采访使⑤。这两道敕书当是九龄在相位时的手笔。开元二十一年分天下为十五道，旧史未能记载是在哪一月规定的。《资治通鉴》列于这一年张九龄为相之后，而特别著明“是岁”，这是说并非就在十二月。既然张九龄为相时已经划分成十五道，为什么张九龄还是建议复置十道采访使？这两道敕书已经颁布，就是说已经得到玄宗的批准。全国已划分成十五道，十五道中都设有采访使的治所，这十道采访使到地方之后如何适从？这都成了问题。天宝五载（746）正月还颁布了《席建侯等巡行诸道敕》，敕中说：“建侯巡河北道，鉷巡京畿关内及河东道，隐之巡东畿及河南道，见素巡山南东、江南、黔中、岭南等道，鳞巡河西、陇西、碛西等道，翘巡剑南及山南西道，光誊巡淮南及山南东道。”①这些道名中河西、碛西两道不在十五道数内。河西道是睿宗景云二年（711）分陇右道黄河以西建置的②。虽不在十五道中，却还时相沿用，《旧唐书·地理志》就曾为这个道作专题叙述。碛西道却不为一般人所习用。这些情形都可以说明当时中枢派遣官吏到地方巡察采访，并不都以十五道为准，而是因时制置，不尽相同。
其实，就是采访使的制度也未能沿用许久。肃宗乾元元年（758）便改成观察处置使，实际上逐渐成了节度使的兼衔。
节度使的设置
节度使的设置是唐代重要制度之一。始设于睿宗景云二年（711）。本来是设置于沿边各地，有利于捍御外来的强敌，保障边陲的安全。迄于玄宗开元年间，全国亦只有安西（驻地在今新疆维吾尔自治区库车）、北庭（驻地在今新疆吉木萨尔破城子）、河西（驻地在今甘肃武威）、朔方（驻地在今宁夏回族自治区灵武）、河东（驻地在今山西太原西南）、范阳（驻地在今北京）、平卢（驻地在今辽宁朝阳）、陇右（驻地在今青海乐都）、剑南（驻地在今四川成都）等节度使和岭南五府经略使（驻地在今广东广州）。这显然和当时的行政区划没有什么关系。
安史之乱爆发，西北防边的军力皆相继内撤，参预平定乱事。因为勘乱的需要，立有军功的将帅，也都授与节度使的称号。争战既在内地进行，征发调用也就和有关的地区多所牵连，涉及行政事务。肃宗乾元元年（756）颁布的诏书说：“近缘狂寇乱常，每道分置节度，其管内缘征发及文牒兼使命往来，州县非不艰辛，仍加采访，转益烦扰，其采访置来日久，并诸道黜陟使便宜且停，待后当有处分。”也就是在这一年改成观察处置使③。实际上这样的使号已逐渐成了节度使的兼衔。《旧唐书·地理志·序》更说得具体：“至德以后，中原用兵，刺史皆治军戎，遂有防御、团练、制置之名，要冲大郡，皆有节度之类，寇盗稍息，则易观察之号。”这样说来，节度使所辖的地区竟可与道相混淆了。就在这样的局面之下，道的制度并未明令废除。由于节度使的辖地大小不一，因而各道之中，节度使的数目也多少不等。也有一些节度使的辖地伸入邻近的另一道之中，参差不一是可以想见的。节度使的置废分合也多所变更，难得一致，兹参照有关的记载，以宪宗元和八年（813）为准，列举如下：关内道凤翔节度使，治所在今陕西凤翔；泾原节度使，治所在今甘肃泾川；邠宁节度使，治所在今陕西彬县；鄜坊节度使，治所在今陕西富县；灵武节度使，治所在今宁夏回族自治区灵武；夏绥银节度使，治所在今陕西靖边北；振武节度使，治所在今内蒙古自治区和林格尔北；丰州都防御使，治所在今内蒙古自治区乌拉特前旗东北；陇右经略使，治所在今陕西陇县；丹州防御使，治所在今陕西宜川。
河南道陕虢观察使，治所在今河南三门峡西；汴宋节度使，治所在今河南开封市；郑滑节度使，治所在今河南滑县东南；陈许节度使，治所在今河南许昌；徐泗节度使，治所在今江苏徐州；蔡州节度使，治所在今河南汝南，兼有淮南道的申、光两州地；淄青节度使，治所在今山东东平北。
河东道河中节度使，治所在今山西永济蒲州城；河东节度使，治所在今山西太原西南；泽潞节度使，治所在今山西长治，兼有河北道邢、洺、磁三州地。
河北道河阳三城怀州节度使，治所在今河南孟县西北；魏博节度使，治所在今河北大名东北；恒冀节度使，治所在今河北正定；易定节度使，治所在今河北定州；沧景节度使，治所在今河北沧州东南；卢龙节度使，治所在今北京。
山南道山南东道节度使，治所在今湖北襄樊；山南西道节度使，治所在今陕西汉中；荆南节度使，治所在今湖北沙市北；金商都防御使，治所在今陕西安康。
淮南道淮南节度使，治所在今江苏扬州；寿州团练使，治所在今安徽寿县。
江南道浙西观察使，治所在今江苏镇江；浙东观察使，治所在今浙江绍兴；鄂岳观察使，治所在今湖北武汉，兼有淮南道的安、黄、蕲三州；江西观察使，治所在今江西南昌；宣歙观察使，治所在今安徽宣城；湖南观察使，治所在今湖南长沙；福建观察使，治所在今福建福州；黔州观察使，治所在今四川彭水，兼有山南西道涪州地。
剑南道西川节度使，治所在今四川成都；东川节度使，治所在今四川三台。
岭南道岭南节度使，治所在今广东广州；桂管经略使，治所在今广西壮族自治区桂林；邕管经略使，治所在今广西南宁；容管经略使，治所在今广西容县；安南都护节度使，治所在今越南河内。①唐代节度使的辖区因其力量的强弱和作用的大小，经常发生变化。元和以后，变化益加频繁，史家早已有“禹迹九州，瓜分脔剖，或并或析，不可备书”的叹息。不过陇右道还应再加论述。陇右道于安史乱后，即为吐蕃所据有。吐蕃虽未尝效法唐朝，在其国内划州设县，但在据有唐的疆土后，却仍遵循唐朝旧贯，并未稍有改置，唐朝恢复版图，仍是原来的州县设置。宣宗大中三年（849），唐始得秦（治所在今甘肃天水）、原、安乐（治所分别在今宁夏回族自治区固原和同心东北）三州，其后张议潮又以瓜、沙、伊、肃、甘（治所依次在今甘肃安西东南、敦煌西、新疆维吾尔自治区哈密、甘肃酒泉、张掖）等十一州归国，寻又取得淳州（治所在今甘肃武威县），陇右道大部皆已恢复，因在其地设置秦州节度使（治秦州）、凉州节度使（治凉州）和瓜沙节度使（治瓜州），与其东各道相仿佛。
节度使辖区虽是军事设置，节度使兼领采访、观察等官衔，其所辖的区域也就和道相仿佛了。而且有些节度使辖区就沿用道的名称，山南东道节度使和山南西道节度使就是具体的例证。不仅名称相同，就是节度使的驻地和道的治所，也都还是同一地方。因而两者就容易混而为一。宪宗元和三年（807），“史官李吉甫撰《元和国计簿》，总计天下方镇凡四十八，其凤翔、鄜坊、邠宁、振武、泾原、银夏、灵盐、河东、易定、魏博、镇冀、范阳、沧景、淮西、淄青十五道不申户口，“每岁赋入倚办，止于浙江东西、宣歙、淮南、江西、鄂岳、福建、湖南等八道”①。这是当时正式文书，又见于史书的记载，应该是了无讹误的。可见节度使辖区和原来的道已混为一谈，也可以说元和三年这一年，全国共有四十八道。而元和八年则为四十七道。
②《新唐书》卷二二二中《南诏传》。
①西汉一代共有百三郡国。其中金城郡为昭帝时所置，故武帝时实有一百零二个郡国。
⑤《隋书》卷二九《地理志》上。
③《周书》卷四八《萧詧传》。
①《隋书》卷二八《百官志》下。
②《旧唐书》卷三八《地理志》一。按：贞观时尚未设府，此以州府连称，当系误文。
①《新唐书》卷三七《地理志》一。
②《新唐书》卷四九《百官志》。
③《旧唐书》卷四四《职官志》三。
④长安自唐初即为京都，其后又曾有西京、中京、上京等称号，见《新唐书·地理志》。以下各都同此。
⑤洛阳自唐初即为东都，其后又曾有神都、东京等称号。
⑥太原于武后天授元年（690）为北都，其后又曾称为北京。
⑦《新唐书》卷三九《地理志》三：“开元八年置中都，是年罢都”。
⑧《新唐书》卷三七《地理志》一：“凤翔府，至德二年号西京，上元二年罢去；元年曰西都，未几罢去”。
⑨《新唐书》卷四○《地理志》四：“江陵府，肃宗上元元年号南都，二年罢都，是年又号南都，寻罢”。
⑩《新唐书》卷四二《地理志》六：“成都府，至德二载曰南京，上元元年罢”。
①《通鉴地理通释》卷四《唐都》。
②《新唐书》卷四○《地理志》四。
③《新唐书》卷三八《地理志》二。
④《隋书》卷一《高祖纪》上。
⑤《隋书》卷三《炀帝纪》上。
⑥《隋书》卷四《炀帝纪》下。
⑦《隋书》卷三《炀帝纪》上。
①《隋书》卷二八《百官志》下。
②《隋书》卷六四《鱼俱罗传》。
③《隋书》卷六五《薛世雄传》。
④《旧唐书》卷三八《地理志》一。
⑤《唐六典》卷三《户部》，此下九道同此。
①②《唐会要》卷七七《巡察按察巡抚等使》。
①《唐大诏令集》卷一○三《遣十使巡察风俗制》。
②《资治通鉴》卷二一○、二一一、二一二，玄宗开元元年、开元二年、开元四年、开元八年。
③《唐会要》卷七七《巡察按察巡抚等使》。
④《资治通鉴》卷一九四，太宗贞观八年。
⑤《资治通鉴》卷二一四，玄宗开元二十一年。
①《旧唐书》卷九九《张九龄传》。
②《唐大诏令集》卷一○四《按察》下。
③《旧唐书》卷四○《地理志》三。
①《唐会要》卷七八《采访处置使》。
①史仓海：《中国历史地理纲要》第五章《统一的王朝行政区域的划分》，山西人民出版社1992年版。
隋时对于前代旧规的改革和实施
我国的地方区划制度是不断有所变化和演进的。其中郡县制度历时相当悠久。郡县制度起始于春秋战国之时。秦始皇统一六国，更在全国范围内普遍推行。由于郡的设置逐渐增多，朝廷感到不易具体管理，汉武帝时就在郡上更设立州一级，这样就成为以州察郡，以郡辖县的三级制度。自此以后，州的长吏称号及其职权大小有时亦曾有所变化，三级的名称却长期未闻改易。
不过这期间却有一种并非偶然的趋势。就是州郡的设置不断在增多，尤其是南北朝时期更为显著，职方记载亦往往难于备述。沈约撰《宋书·地理志》，就曾经感慨道：“地理参差，其详难举，实由名号骤易，境土屡分，或一郡一县，割成四五，四五之中，亟有离合，千回百改，巧历不算，寻校推求，未易精悉。”当西汉中叶初立州制时，全国仅有十三个州和一个司隶校尉部，还有一百零二个郡国②。后来到梁武帝天监十年（511），仅南朝境内就有州二十三，郡三百五十；梁武帝大同年中（535—545），也已有州一百零七。陈国的疆土于南朝中最为狭小，实际上不出原来荆、扬两州的范围，却有州四十二，郡一百零九。北朝齐周两代都经过一番并省，可是到北齐亡时，竟有州九十七，郡一百六十。北周静帝大象二年（580），北齐已经灭亡，南方仅有陈和后梁，疆土都已相当狭小，可是这时的北周境内，通计有州二百一十一，郡五百八①。当时后梁只有荆州和基平、鄀三州⑤，再加上陈国的九十七州，三国共有三百一十二州。后梁的每州所辖的郡数不可知。周齐二国每州平均所辖皆两郡稍多一点，这也就是说，每一位刺史仅能领导两位太守，最多亦不能超过三位，真可以说是十羊九牧了。这就导致了隋统一后的改革。文帝开皇三年（583），遂废诸郡，直接以州统县。炀帝时再经省并，又改州为郡。迄于末年，共有一百九十郡④。
为了统辖这一百九十郡，乃置司隶、刺史，分部巡察⑤。炀帝时定制，以谒者、司隶、御史为三台。三台与五省、五监并为朝廷要职。司隶台置大夫一人，掌诸巡察。别驾二人，分察畿内，一人案东都，一人案京师。刺史十四人，巡察畿外。诸郡从事四十人，副刺史巡察。每年二月，乘轺车巡郡县，十月入奏③。当时如此规定，别驾二人的职掌是分察京师和东都，这是十分明确的。至于十四位刺史和四十位从事如何巡察这除京师所在的京兆郡和东都所在的河南郡以外的一百八十八郡，却没有见到具体的规定。《隋书》中三卷《地理志》的叙述，是按照《禹贡》所说的九州排列的，是不是炀帝改州为郡后，又恢复了《禹贡》九州的州制？如果恢复了《禹贡》九州的州制，为什么却要派遣十四位刺史和四十位从事去巡察？这些人员又如何分别去巡察这九个州？这就是相应而引起的问题。固然《隋书·百官志》还曾经说过：炀帝后来又罢去司隶台，而留司隶从事。从事之名，不为常员，临时选京官清明者，权摄以行。这是说临时选派清明的京官，以司隶从事的名义巡察各郡。既然是临时派遣的，就未必每次都是九人。实际上，《禹贡》九州和隋时的地方区划制度并没有关系。这不过是唐初的史臣为了便于叙述，只是以《禹贡》九州为线索来贯穿隋时的一百九十个郡而已。
唐代州郡名称互相改易及府的制度
隋灭唐兴，地方区划和有关的制度也相应地有些改动。隋唐之际，群雄并起，戎马倥偬，为了羁縻一些地方势力，酬庸若干有功的将士，因而就权置了许多州郡。后来虽稍作调整，然太宗贞观十三年（639）定簿，犹有州府三百五十八①。就是到了开元二十八年（740），户部计帐，也还有州府三百二十有八②，较之隋代犹超过了一半。这是隋唐两代疆域区划制度差异的一点。隋初调整南北朝时的旧制，曾省去郡的一级，仅存州制，炀帝大业时改州为郡。唐初高祖武德元年（618）又改郡为州，天宝元年（742）复改州为郡①，肃宗乾元元年（758），再改郡为州②。到了这一时期，为州为郡其实都是一样的，州郡名称互相改易，实际上并没有多大的影响。这是第二点。
这里应该提到的是府的制度的建立。这是唐代异于前代的制度。本来府的名称在周隋间已经有了。那时曾经设置过一些总管府或都督府。不过这些都是有关军事的设置。唐代也还有都督府和都护府的设置，仍是周隋以来的旧规。这里所说的府乃是设立于都城的府，属于地方行政的范围，和纯军事性质的府不同。唐代建都较多，故设府亦不少。唐初循隋之旧，以长安和洛阳为东西二都。其后陆续建置，也时有废省。自初年以长安为京都③、洛阳为东都④后，又以太原为北都⑤，河中为中都⑥，凤翔为西京⑦，江陵为南都⑧，成都为南京⑨。其中长安、洛阳和太原的建都年代均较为长久。肃宗宝应元年（762）曾颁布五都之号，以京兆为上都，河南为东都，凤翔为西都，江陵为南都，太原为北都⑩。然亦为时非久，即复罢去。此五都与河中、成都先后共为七都，先后分别设为京兆、河南、凤翔、江陵、太原、河中、成都七府。这七府以京兆府设置最早，是开元元年（713）设置的，应该说，开元元年是唐代府制最初形成的一年。唐代后期，国内多事，就是皇帝也往往不遑宁处，而行在之地就和都城一样，得到府的建制。其间以梁州改建为兴元府①，以陕州改建为兴唐府②，有唐一代先后共设置了这九府。
道的制度的创建及其区划
唐代最重要的设置却是道的制度的创建和区划的划分。道的名称隋时已经有了。隋文帝时就曾置过河北道行台和河南道行台③，隋炀帝为晋王时，就曾做过河北道行台和淮南道行台的尚书令④。炀帝伐高丽曾经分兵二十四道出师⑤，而炀帝亲祠恒岳时，河北道郡守毕集⑥。尚书令为中枢重要官职，而当时中枢重要衙署则以台相称，文帝时有御史台和都水台。炀帝时以谒者、司隶、御史合称三台，殿内、尚书、门下、内史、秘书合称五省，其重要性可见一斑⑦。地方置行台，而行台由尚书令领导，可见这是中枢的驻外部分，与地方区划无关。炀帝伐高丽的二十四道，自是军事组织。其时鱼俱罗为碣石道军将①，而薛世雄为东北道大使行燕郡太守，镇怀远②，是亦有一定的驻地。至于炀帝的亲祠北岳，遂招致河北道的郡守，毕集于岳下，则所谓的河北道就应有具体的地区。只是这样的具体地区已经难知其究竟。就是其他各处是否也有和河北道相同的区划，也不易清楚了解。
唐太宗贞观元年（627）始因山河形便，分全国为十道③。这十道的道名和今地如下：1.关内道。辖境东距河，西抵陇板，南据终南之山，北边沙漠④，相当于今陕西秦岭以北，甘肃祖厉河流域以东，内蒙古呼和浩特市以西，阴山狼山以南各地。
2.河南道。辖境东尽于海，西距函谷，南濒于淮，北薄于河，相当于今河南、山东两省的隋唐时黄河故道以南，安徽、江苏两省淮河以北，西至汝河流域以西，东渐于海。
3.河东道。辖境东距恒山，西据河，南抵首阳、大行，北边匈奴，相当于今山西全省和河北省西北部内外长城之间各地。
4.河北道。辖境东并于海，南迫于河，西距太行恒山，北通渝关、蓟门，相当于今北京、天津两市全部，河北和辽宁两省的大部，南至河南、山东两省的隋唐时黄河故道以北各地。
5.山南道。辖境东接荆楚，西抵陇蜀，南控大江，北据商华之山，相当于今陕西秦岭、甘肃西秦岭、河南伏牛山以南，四川重庆市和湖北嘉鱼县之间长江以北，四川嘉陵江流域以东，河南白河流域及湖北涢水以西各地。
6.陇右道。辖境东接秦州（治所在今甘肃天水），西逾流沙，南连蜀及吐蕃，北界朔漠，有关内道和山南道以西的今甘肃省全部，兼有今青海湖以东的青海省一部和新疆维吾尔自治区的东部各地。
7.淮南道。辖境东临海，西抵汉，南距江，北据淮，相当于今湖北省涢水以东至于东海的江淮之间各地。
8.江南道。辖境东临海，西抵蜀，南极岭，北带江，相当于今浙江、江西、湖南三省全部及江苏、安徽、湖北、四川四省长江以南，兼有贵州省东部和广西省西北部各地。
9.剑南道。辖境东连牂柯，西界吐蕃，南接群蛮，北通剑阁，北起今甘肃南部自水江流域，南至今云南沅江流域，西起今四川大渡河和雅砻江下游以东和云南澜沧江、哀牢山以东，东至今四川涪江流域和贵州省仁怀、六盘水、兴义等地。
10.岭南道。辖境东南际海，西极群蛮，北抵五岭，相当于今广东省全部、广西省大部、云南省东南部和越南北部地区。
玄宗开元二十一年（733），重新作了调整，在原来十道的基础上，另行划分为十五道，每道置采访使。这十五道的治所和区划如下：1.京畿道，治京师城内，辖境相当于今陕西中部关中平原。
2.都畿道，治东都城内，辖洛阳附近各地。
3.关内道，以京官遥领，辖境除划归京畿道以外的原关内道各地。
4.河南道，治汴州，今河南开封，辖境除划归都畿道以外的原河南道各地。
5. 河东道，治蒲州，今山西永济蒲州城，辖境依旧。
6.河北道，治魏州，今河北大名。辖境依旧。
7.陇右道，治鄯州，今青海乐都，辖境依旧。
8.山南东道，治襄州，今湖北襄樊。
9.山南西道，治梁州，今陕西汉中府。山南东西道是就原山南道分为东西两部分。其分界线当在今陕西石泉和洋县之间，四川云阳和开县之间，丰都和涪陵之间。
10.剑南道，治益州，今四川成都，辖境依旧。
11.淮南道，治扬州，今江苏扬州，辖境依旧。
12.江南东道，治苏州，今江苏苏州，辖境相当于今浙江、福建两省，江苏长江以南和安徽歙县、祁门，江西婺源等县。
13.江南西道，治洪州，今江西南昌。辖境有今江西、湖南两省大部分，安徽、湖北两省长江以南一部分。
14.黔中道，治黔州，今四川彭水县，辖境有今湖南省西部、贵州省东部、广西省西北部和湖北、四川两省长江以南一部分。
15.岭南道，治广州，今广东广州，辖境依旧。
开元时于十五道设采访使，是为了检察非法，如汉刺史之职⑤，如果这是新设，那么，开元以前的十道又将设置些什么官吏？那时为十道置使的有武后天授二年（691）的存抚使，中宗神龙二年（706）的巡察使，景龙三年（709）的按察使②。天授时的存抚使未知其职能如何。神龙时的巡察使则是二周年一替，以廉按州部①。按察使则置废频繁，自景龙三年置后，玄宗开元元年（713）废去，二年复置，四年又罢，八年再置①。其外则有贞观八年（634）的十六道黜陟大使，贞观十八年（644）的十七道巡察使，武后垂拱元年（685）的九道大使②。贞观八年的十六道黜陟大使实际上只派出了十三人③。这样看来，道制创建之初，规模还未曾齐备，至少由太宗至武后时是如此，当时虽根据山河形势的便利，分全国为十道，并不是每道都有固定的人选，分别检察。
后来设置了按察使，并不久居其地，故也无一定的治所。
开元二十一年重新划分十五道时，明确规定治所，视之为永式。其实也并非尽然。胡三省为《资治通鉴》作注，就曾经指出：“其后有以边镇节度领采访使者，则关中道固不拘京官，诸道采访使治所亦难概拘以定所。”④如果只是采访使的治所倒还不至于若何关系，问题乃是所置采访使的多寡和当时的道数能否完全符合。《唐大诏令集》保存有开元二十一年的《处分朝集使敕》和开元二十二年二月十九日的《置十道采访使敕》。两敕都出自张九龄之手。《处分朝集使敕》开篇曾说：“敕十道及朝集使”。而开元二十二年的敕书更明白指出是为了置十道采访使而颁布的敕书。张九龄任职中书侍郎时，以丁母丧归乡里，开元二十一年十二月起复，拜中书侍郎同中书门下平章事。当其在相位时，曾建议复置十道采访使⑤。这两道敕书当是九龄在相位时的手笔。开元二十一年分天下为十五道，旧史未能记载是在哪一月规定的。《资治通鉴》列于这一年张九龄为相之后，而特别著明“是岁”，这是说并非就在十二月。既然张九龄为相时已经划分成十五道，为什么张九龄还是建议复置十道采访使？这两道敕书已经颁布，就是说已经得到玄宗的批准。全国已划分成十五道，十五道中都设有采访使的治所，这十道采访使到地方之后如何适从？这都成了问题。天宝五载（746）正月还颁布了《席建侯等巡行诸道敕》，敕中说：“建侯巡河北道，鉷巡京畿关内及河东道，隐之巡东畿及河南道，见素巡山南东、江南、黔中、岭南等道，鳞巡河西、陇西、碛西等道，翘巡剑南及山南西道，光誊巡淮南及山南东道。”①这些道名中河西、碛西两道不在十五道数内。河西道是睿宗景云二年（711）分陇右道黄河以西建置的②。虽不在十五道中，却还时相沿用，《旧唐书·地理志》就曾为这个道作专题叙述。碛西道却不为一般人所习用。这些情形都可以说明当时中枢派遣官吏到地方巡察采访，并不都以十五道为准，而是因时制置，不尽相同。
其实，就是采访使的制度也未能沿用许久。肃宗乾元元年（758）便改成观察处置使，实际上逐渐成了节度使的兼衔。
节度使的设置
节度使的设置是唐代重要制度之一。始设于睿宗景云二年（711）。本来是设置于沿边各地，有利于捍御外来的强敌，保障边陲的安全。迄于玄宗开元年间，全国亦只有安西（驻地在今新疆维吾尔自治区库车）、北庭（驻地在今新疆吉木萨尔破城子）、河西（驻地在今甘肃武威）、朔方（驻地在今宁夏回族自治区灵武）、河东（驻地在今山西太原西南）、范阳（驻地在今北京）、平卢（驻地在今辽宁朝阳）、陇右（驻地在今青海乐都）、剑南（驻地在今四川成都）等节度使和岭南五府经略使（驻地在今广东广州）。这显然和当时的行政区划没有什么关系。
安史之乱爆发，西北防边的军力皆相继内撤，参预平定乱事。因为勘乱的需要，立有军功的将帅，也都授与节度使的称号。争战既在内地进行，征发调用也就和有关的地区多所牵连，涉及行政事务。肃宗乾元元年（756）颁布的诏书说：“近缘狂寇乱常，每道分置节度，其管内缘征发及文牒兼使命往来，州县非不艰辛，仍加采访，转益烦扰，其采访置来日久，并诸道黜陟使便宜且停，待后当有处分。”也就是在这一年改成观察处置使③。实际上这样的使号已逐渐成了节度使的兼衔。《旧唐书·地理志·序》更说得具体：“至德以后，中原用兵，刺史皆治军戎，遂有防御、团练、制置之名，要冲大郡，皆有节度之类，寇盗稍息，则易观察之号。”这样说来，节度使所辖的地区竟可与道相混淆了。就在这样的局面之下，道的制度并未明令废除。由于节度使的辖地大小不一，因而各道之中，节度使的数目也多少不等。也有一些节度使的辖地伸入邻近的另一道之中，参差不一是可以想见的。节度使的置废分合也多所变更，难得一致，兹参照有关的记载，以宪宗元和八年（813）为准，列举如下：关内道凤翔节度使，治所在今陕西凤翔；泾原节度使，治所在今甘肃泾川；邠宁节度使，治所在今陕西彬县；鄜坊节度使，治所在今陕西富县；灵武节度使，治所在今宁夏回族自治区灵武；夏绥银节度使，治所在今陕西靖边北；振武节度使，治所在今内蒙古自治区和林格尔北；丰州都防御使，治所在今内蒙古自治区乌拉特前旗东北；陇右经略使，治所在今陕西陇县；丹州防御使，治所在今陕西宜川。
河南道陕虢观察使，治所在今河南三门峡西；汴宋节度使，治所在今河南开封市；郑滑节度使，治所在今河南滑县东南；陈许节度使，治所在今河南许昌；徐泗节度使，治所在今江苏徐州；蔡州节度使，治所在今河南汝南，兼有淮南道的申、光两州地；淄青节度使，治所在今山东东平北。
河东道河中节度使，治所在今山西永济蒲州城；河东节度使，治所在今山西太原西南；泽潞节度使，治所在今山西长治，兼有河北道邢、洺、磁三州地。
河北道河阳三城怀州节度使，治所在今河南孟县西北；魏博节度使，治所在今河北大名东北；恒冀节度使，治所在今河北正定；易定节度使，治所在今河北定州；沧景节度使，治所在今河北沧州东南；卢龙节度使，治所在今北京。
山南道山南东道节度使，治所在今湖北襄樊；山南西道节度使，治所在今陕西汉中；荆南节度使，治所在今湖北沙市北；金商都防御使，治所在今陕西安康。
淮南道淮南节度使，治所在今江苏扬州；寿州团练使，治所在今安徽寿县。
江南道浙西观察使，治所在今江苏镇江；浙东观察使，治所在今浙江绍兴；鄂岳观察使，治所在今湖北武汉，兼有淮南道的安、黄、蕲三州；江西观察使，治所在今江西南昌；宣歙观察使，治所在今安徽宣城；湖南观察使，治所在今湖南长沙；福建观察使，治所在今福建福州；黔州观察使，治所在今四川彭水，兼有山南西道涪州地。
剑南道西川节度使，治所在今四川成都；东川节度使，治所在今四川三台。
岭南道岭南节度使，治所在今广东广州；桂管经略使，治所在今广西壮族自治区桂林；邕管经略使，治所在今广西南宁；容管经略使，治所在今广西容县；安南都护节度使，治所在今越南河内。①唐代节度使的辖区因其力量的强弱和作用的大小，经常发生变化。元和以后，变化益加频繁，史家早已有“禹迹九州，瓜分脔剖，或并或析，不可备书”的叹息。不过陇右道还应再加论述。陇右道于安史乱后，即为吐蕃所据有。吐蕃虽未尝效法唐朝，在其国内划州设县，但在据有唐的疆土后，却仍遵循唐朝旧贯，并未稍有改置，唐朝恢复版图，仍是原来的州县设置。宣宗大中三年（849），唐始得秦（治所在今甘肃天水）、原、安乐（治所分别在今宁夏回族自治区固原和同心东北）三州，其后张议潮又以瓜、沙、伊、肃、甘（治所依次在今甘肃安西东南、敦煌西、新疆维吾尔自治区哈密、甘肃酒泉、张掖）等十一州归国，寻又取得淳州（治所在今甘肃武威县），陇右道大部皆已恢复，因在其地设置秦州节度使（治秦州）、凉州节度使（治凉州）和瓜沙节度使（治瓜州），与其东各道相仿佛。
节度使辖区虽是军事设置，节度使兼领采访、观察等官衔，其所辖的区域也就和道相仿佛了。而且有些节度使辖区就沿用道的名称，山南东道节度使和山南西道节度使就是具体的例证。不仅名称相同，就是节度使的驻地和道的治所，也都还是同一地方。因而两者就容易混而为一。宪宗元和三年（807），“史官李吉甫撰《元和国计簿》，总计天下方镇凡四十八，其凤翔、鄜坊、邠宁、振武、泾原、银夏、灵盐、河东、易定、魏博、镇冀、范阳、沧景、淮西、淄青十五道不申户口，“每岁赋入倚办，止于浙江东西、宣歙、淮南、江西、鄂岳、福建、湖南等八道”①。这是当时正式文书，又见于史书的记载，应该是了无讹误的。可见节度使辖区和原来的道已混为一谈，也可以说元和三年这一年，全国共有四十八道。而元和八年则为四十七道。
②《新唐书》卷二二二中《南诏传》。
①西汉一代共有百三郡国。其中金城郡为昭帝时所置，故武帝时实有一百零二个郡国。
⑤《隋书》卷二九《地理志》上。
③《周书》卷四八《萧詧传》。
①《隋书》卷二八《百官志》下。
②《旧唐书》卷三八《地理志》一。按：贞观时尚未设府，此以州府连称，当系误文。
①《新唐书》卷三七《地理志》一。
②《新唐书》卷四九《百官志》。
③《旧唐书》卷四四《职官志》三。
④长安自唐初即为京都，其后又曾有西京、中京、上京等称号，见《新唐书·地理志》。以下各都同此。
⑤洛阳自唐初即为东都，其后又曾有神都、东京等称号。
⑥太原于武后天授元年（690）为北都，其后又曾称为北京。
⑦《新唐书》卷三九《地理志》三：“开元八年置中都，是年罢都”。
⑧《新唐书》卷三七《地理志》一：“凤翔府，至德二年号西京，上元二年罢去；元年曰西都，未几罢去”。
⑨《新唐书》卷四○《地理志》四：“江陵府，肃宗上元元年号南都，二年罢都，是年又号南都，寻罢”。
⑩《新唐书》卷四二《地理志》六：“成都府，至德二载曰南京，上元元年罢”。
①《通鉴地理通释》卷四《唐都》。
②《新唐书》卷四○《地理志》四。
③《新唐书》卷三八《地理志》二。
④《隋书》卷一《高祖纪》上。
⑤《隋书》卷三《炀帝纪》上。
⑥《隋书》卷四《炀帝纪》下。
⑦《隋书》卷三《炀帝纪》上。
①《隋书》卷二八《百官志》下。
②《隋书》卷六四《鱼俱罗传》。
③《隋书》卷六五《薛世雄传》。
④《旧唐书》卷三八《地理志》一。
⑤《唐六典》卷三《户部》，此下九道同此。
①②《唐会要》卷七七《巡察按察巡抚等使》。
①《唐大诏令集》卷一○三《遣十使巡察风俗制》。
②《资治通鉴》卷二一○、二一一、二一二，玄宗开元元年、开元二年、开元四年、开元八年。
③《唐会要》卷七七《巡察按察巡抚等使》。
④《资治通鉴》卷一九四，太宗贞观八年。
⑤《资治通鉴》卷二一四，玄宗开元二十一年。
①《旧唐书》卷九九《张九龄传》。
②《唐大诏令集》卷一○四《按察》下。
③《旧唐书》卷四○《地理志》三。
①《唐会要》卷七八《采访处置使》。
①史仓海：《中国历史地理纲要》第五章《统一的王朝行政区域的划分》，山西人民出版社1992年版。
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