第六节 监察机构和监察制度 监察机构

　　监察院是南京国民政府名义上的最高监察机关。之所以这样说，是因为国民党实行“以党治国”，依照1929年3月27日修订通过的《中国国民党总章》，国民党中央监察委员会负责“稽核中央政府之施政方针及政绩是否根据本党政纲及政策”，并“依据本党纪律，决定各级党部或党员违背纪律之处分”，也就是说，对于中央政府施政方针及施政情况的监察权，属于国民党中央监察委员会。监察院的职权仅限于弹劾权和审计权，它对政府施政的监察是不完整的。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：监察院设院长、副院长各1人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；监察院设监察委员19至29人，由监察院院长提请国民政府主席依法任免；监察院会议由监察委员组成，监察院院长为会议主席；监察委员不得兼任其他公职，监察院关于主管事项得提出议案于立法院。国民党中央执行委员会常务委员会选任蔡元培为监察院院长，但蔡元培迄未到任，监察院只设立了筹备处。

　　1930年11月 18日，国民党三届四中全会改选于右任为监察院院长，并限期成立监察院。12月16日，监察院正式成立，有监察委员23人。下设审计部和秘书处、参事处。审计部设部长、政务次长、常务次长各1人，由监察院院长提请国民政府任命；另设审计9至12人，协审12至16人，稽察8至10人。1931年12月26日，国民党四届一中全会修改《国民政府组织法》，将监察委员的人数增加为29至49人。为了加强对地方政府的监察，国民政府于1934年6月划全国为16个监察区，每区设1个监察使署，置监察使1人，由监察院监察委员兼任，巡回监察本区行政。监察区以一省或数省为界，第1区至第16区依次是：江苏、安徽江西、福建浙江、湖南湖北、广东广西、河北、河南山东、山西陕西、辽宁吉林黑龙江、云南贵州、四川、热河察哈尔绥远、甘肃宁夏青海、新疆、西康西藏、蒙古监察使署。到抗日战争全面爆发以前，第1区至第7区、第10区、第13区先后设立了监察使署。

　　 监察制度

　　弹劾权是监察院的基本职权。对于违法、渎职的各级公务员，监察委员均有权提出弹劾。按照1932年6月24日国民政府修订公布的《弹劾法》，其程序是：监察委员单独或联合以书面形式向监察院提出弹劾案，详述事实并附举证据；监察院院长接到弹劾案后，应即指定提案人以外的监察委员3人审查提案，如审查组多数成员认为情况属实则交付惩戒，如审查组对提案持有不同意见，则将提案交付由其他监察委员5人组成的审查组重新审查，并作出最后决定；在审查提案时，提案人可以列席会议说明情况或书面答复询问，也可令证人到院说明事实；对每个提案的审查不能超过1个月，如认为情况属实，应即交付惩戒。按照1935年5月22日公布的《监察使巡回监察规程》，监察使应就本区各官署的设施、公务员的行为、人民疾苦及冤抑事项向监察院报告，在情况紧急需要急速弹劾时，可先以电报提出，事后补具事状；认为公务员违法失职情节重大必须急速处置时，监察院可直接通知其主管长官予以急速处理，主管长官接到通知后如不作急速处理，在被弹劾人受惩戒时应负责任。为了保障监察委员、监察使能够行使弹劾权，国民政府于1929年9月3日颁布的《监察委员保障法》规定：监察委员行使职权时所发表的言论，对外不负责任；监察委员任职所在地的军警机关，应予监察委员充分保护；监察委员除现行犯外，非经监察院许可不得逮捕、监禁；监察委员为现行犯被逮捕时，逮捕机关须于24小时以内将逮捕理由通知监察院。除非监察院所属的监察委员惩戒委员会作出决定，监察委员不受惩戒处分。监察委员非有下列情况者，不得免职、停职、转任或罚俸：（1）被国民党开除党籍；（2）受到刑事处分；（3）受到禁治产宣告；（4）受到监察委员惩戒委员会的惩戒处分。

　　审计权是监察院的重要职权。审计包括审核和稽察两个方面，审核又分为事前审核与事后审核。监察院的审计权，由审计部及其分机关行使，分为三种情况：对中央各机关及其所属机构财务的审计，由审计部办理；对各省政府、行政院直辖市政府及其所属机构财务的审计，由审计部在该省市设立的审计处办理；对中央及各省公务机关、公营企业、公共事业机构财务的审计，由审计部在该组织范围内所设的审计办事处办理。审计部的职责是；监督国民政府所属全国各机关预算的执行；审核其决算及计算；核定收入命令和支付命令；稽察冒充滥领及其他财政上的不法或不忠于职务的行为。审计部进行审查时，由部长、次长和审计合组审计会议，以部长为主席。审计部下设3个厅，分别掌管事前审计、事后审计和稽察事务。审计处设立于各省及行政院直辖市政府所在地，置审计1人、协审2人、稽察1人，均由审计部派员充任。审计兼任处长，下设3个业务组，协审、稽察分任组长。审计办事处分为甲、乙两种，甲种与审计处相同，乙种设协审1人、佐理员若干人。1928年4月19日公布的《审计法》规定：所有财政主管机关的支付命令必须先送审计部核准，支付命令与预算案或支出法案不符时，审计部应予拒绝；凡未经审计部核准的支付命令，国库不得付款；国民政府岁出岁入总决算及政府机关的各种收支计算，均应由审计部审计。上述各项决算及计算即使与预算案或支出法案相符，如有不经济的支出，审计部在审查时亦得予以驳回。《审计法施行细则》规定：各机关应于每月15日以前，依预算案的范围编造次月支付预算书，送财政部查核后转送监察院备案；各机关应于每月经过后15日以内，编成上月收入计算书、支出计算书、收支对照表、贷借对照表、财产目录，连同收支凭证、单据及其他表册，送审计机关审查；国库或国库代理机构应于每月经过后15日以内，编成国库收支月计表及岁入金、岁出金明细表，连同单据经财政部转送审计机关审查；各院、部、委员会等机关应于年度经过后6个月以内，编成所管岁入决算报告、主管岁出决算报告书及特别会计决算报告书，送财政部查核；财政部应于年度经过后8个月以内，汇核各院、部、委员会等机关及本部决算报告书、国债计算书编成总决算，连同附属书表送审计部审查；审计部审核后报告监察院，再由监察院送国民政府。国民党中央执行委员会的预算、决算不受审计部审计，而由国民党中央监察委员会稽核，但党务费的支付预算应送审计部备案，支付命令须经审计部签印。

　　监察院院长于右任素有“刚正”声誉，但在国民党一党专政的情况下，监察院弹劾的违法失职人员常因得到国民党内高官的保护而不受惩戒。例如，1933年6月，因铁道部部长顾孟余向外国采购铁路器材时丧权、违法及舞弊，监察院成立弹劾案，移付惩戒。但是，在国民党中央政治会议主席、行政院院长汪精卫的庇护下，国民政府政务官惩戒委员会经过4个月的审查，最后宣布不予惩戒。再如，1945年9月，第九战区司令长官薛岳命令所属部队包围湖南省汝城县政府，监禁县长及县政府职员，并越权将原县长免职，另委新县长。湖南湖北监察区监察使苗培成对薛岳提出弹劾，经监察院审查成立，将薛岳移付惩戒，但薛岳仅以辞职了事。1946年12月至1947年2月，根据行政院院长宋子文、中央银行总裁贝祖贻的决定，中央银行实施黄金自由买卖，企图通过抛售黄金来吸收社会上过量流通的法币。由于负责配售黄金的金融机关和党政军各机关完全了解国民政府的财政秘密，在配售期间大量购进黄金，致使金价暴涨，带动各种日用品价格急剧飞扬，造成国民党统治区经济一片混乱。3月2日，监察委员何汉文、谷凤翔、张庆桢、万灿对宋子文、贝祖贻提出弹劾，经监察院审查成立。但是，宋子文、贝祖贻也均以辞职了事。