第七节 地方机构和地方制度 抗战前的地方机构设置与制度
南京国民政府成立时，辖区只有东南数省。占领北京后，内地各省归于“统一”。1928年6月28日，国民政府改北京为北平，将京兆地方与直隶省合并为河北省。9月17日，国民政府新设青海省，并将热河、绥远、察哈尔、川边特别区分别改为热河省、绥远省、察哈尔省、西康省。10月22日，国民政府又将原甘肃省宁夏道划分出来，设立宁夏省。东北易帜后，国民政府于1929年1月28日将奉天省改为辽宁省。至此，全国行政区划包括28个省、5个院辖市、15个省辖市、1935个县、43个设治局、2个行政区、2个特别地方①。其中，省级行政区划有江苏省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省、云南省、贵州省、广东省、广西省、福建省、浙江省、山东省、山西省、河南省、河北省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、热河省、绥远省、察哈尔省、南京市、上海市、北平市、天津市、青岛市及蒙古特别地方、西藏特别地方。1932年1月，国民政府迁都洛阳。12月，国民政府回迁，将洛阳改称西京，设为院辖市。
省设省政府，最初采取委员合议制。1927年7月8日公布的《省政府组织法》规定：省政府以省政府委员会处理政务，省政府委员会由国民政府任命委员9至15人组成；省政府委员互推1人为主席，省政府每日以委员2人轮流值日，协助主席执行日常政务；省政府下设民政、财政、建设、军事、司法5厅，各厅厅长由省政府委员兼任；另设秘书处，置秘书长1人。1927年 10月25日，国民政府修改《省政府组织法》，撤销军事厅、司法厅，将省政府委员人数减为9至10人。1931年3月23日，国民政府再次修改《省政府组织法》，将省政府委员人数减为7至9人，省政府主席改由国民政府从省政府委员中任命。省政府委员会的职权主要是：在不抵触中央法令范围内，对于省行政事项得发省令，并得制定省单行条例及规程；增加或变更人民负担；确定地方行政区划及其变更；议决全省预算、决算；处分省公产及筹划省公营事业；监督地方自治；决定省行政设施及其变更；咨调省内“国军”，督促所属军警团防“绥靖”地方；任免省政府所属全省官吏。省政府主席的职权是：召集省政府委员会，并任会议主席；代表省政府执行省政府委员会的决议；代表省政府监督全省行政机关执行职务；处理省政府日常及紧急事务。省政府的下属机构增加教育厅，变成民政、财政、教育、建设4厅及秘书处，各厅厅长由行政院就省政府委员中提请国民政府任命。修改后的组织法还规定，现役军人不能担任省政府主席及委员，但是这项规定从来没有得到过认真遵守，担任各省政府主席的主要是现役高级军官。
在“围剿”红军过程中，为了统一省政府权责，南昌行营于1934年 7月制定了《“剿匪”区内各省政府合署办公办法大纲》，命令湖北、河南、安徽、江西、福建5省试行。具体办法是：裁并省政府各厅处以外的骈枝机构，省政府下设的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处合署办公；一切文书概由省政府秘书处总收总发，由主管厅处承办，分别副署或会同副署，签呈省政府主席判行；省政府主席总揽省务，并兼任省保安司令。这样，委员合议制变成了主席独裁制。1936年10月，行政院通令全国实行。
在特别地方，南京国民政府设市，市分为特别市和普通市。1928年7月3日，国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》。规定：特别市的设置条件是，国民政府首都、人口在100万以上的城市或有其他特殊情形的城市；普通市的设置条件是，人口在30万以上的城镇和人口在20万以上，但其所收的营业税、牌照费、土地税占该地区年总收入二分之一以上的城镇。特别市归国民政府直辖，市长由国民政府任命；普通市归省政府直辖，市长由省政府呈请国民政府任命。两种市的市政府均设财政、土地、社会、工务、公安5局，必要时可增设卫生局、教育局、港务局；不设卫生局的市，卫生事项由公安局兼管，不设教育局的市，教育事项由社会局兼管，不设港务局的市，港务事项由工务局兼管。市政府另设秘书处，置秘书长1人、参事2人。市长、秘书长、各局局长和参事合组市政会议，处理各项政务。1930年5月20日，国民政府修订公布《市组织法》，将特别市改为行政院直辖，规定首都及省政府所在地不设公安局，其主管事项由首都警察厅或省会警察机关掌理，市政府秘书长改为列席市政会议。市以下分区，区设区公所，置区长1人、助理员若干人。院辖市、省辖市的区长分别由市长提请内政部、省政府委任。
南京国民政府最初实行省、县两级地方政制，因为各省所辖县数太多，在实施中多有变通。变通的办法，是合数县为一区域。如安徽实行首席县长制，江西采取区行政长官制，江苏实行行政督察制。1932年8月，行政院统一地方政制，规定每省划分为若干个行政督察区，各区设行政督察专员一人，兼任驻在县县长，并任本区保安司令。行政督察专员即以驻在县县政府为督察专员公署，督察所属各县推进政务。行政督察专员是省政府派驻各地的代表，本身不构成一级行政机构。
省以下辖县，县设县政府。未经开发的边远地区，在县政府成立以前，以设治局代行其职权。设治局置局长1人、佐理人员若干，局长由省民政厅提出有荐任公务员资格的人选经省政府委员会议决任用。县依区域大小、事务繁简、户口及赋税多少分为三等。根据1929年6月5日国民政府修订公布的《县组织法》，县政府设县长1人，由省民政厅提出合格人员2至3人，经省政府委员会议决任用；一等县政府下设4科，二等县政府下设3科，三等县政府下设2科，各科科长均直属于县长。此外，各县还设立直属于省政府各厅的公安局、财政局、教育局、建设局，局长由省政府主管厅任免，主管厅对下属局直接行文。县以下划区，区置区公所，设区长1人、助理员和区丁若干人，区长由省民政厅从训练考试合格人员中委任。区以下辖若干乡（镇）。乡（镇）设乡（镇）公所，置乡（镇）长1人，由县长择任。1934年12月31日，南昌行营制定《“剿匪”省份各县政府裁局改科办法大纲》，规定：裁撤各县原设的公安、财政、教育、建设各局，将其职掌分别归并于县政府各科；公安局撤销后，增设警佐1人；科长及佐理人员概由县长遴选呈请省政府核委，县政府上行下行文书均以县长名义执行。在裁局改科的同时，南昌行营还制定了《“剿匪”省份各县分区设署办法大纲》，规定每县划分为3至6区，各区设立区署，置区长1人、区员2至4人、区丁若干人；区署代行原区公所的职权，区长由县长遴荐省政府委任，承县长命令办理区务；区员由区长遴荐县长核委，协助区长处理区务。1935年1月，行政院通令全国一致遵行。
蒋介石认为，乡（镇）以下的基层政权应把清查户口、兴办保甲作为施政重点。1932年8月，“豫鄂皖三省剿匪总司令部”发布《“剿匪”区内各县编查保甲户口条例》，规定：以户为单位，十户编为一甲，十甲编为一保；户长由家长充任，甲长由区长委任，保长由县长委任；保长受区长指挥监督，甲长受保长指挥监督，负责维持秩序、征收税赋、训练壮丁、兴修工事等。户长必须签名加入《保甲规约》，并与甲内其他户长5人以上共具《联保连坐切结》，声明：“结内各户互相劝勉监视，绝无通匪或纵匪情事。如有违犯者，他户应即秘报惩办；倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责。”①保甲内凡18岁以上、45岁以下的男子均编入壮丁队，接受军事政治训练，平时由保长甲长率领修筑工事，必要时编组武装民团，协助军警“围剿”红军。归纳起来，保甲制度包括“管”、“教”、“养”、“卫”四个方面。所谓“管”就是清查户口、编制门牌，监视人民言行，稽查来往人员，强行实行连坐；所谓“教”，就是制定保甲公约，强令居民遵守，进行奴化教育，灌输反共思想；所谓“养”，就是摊派捐税，进行敲榨勒索，养活官吏，供给军队；所谓“卫”，就是组织反动武装，缉捕革命志士，抽丁拉夫，补充兵员。1934年，国民政府将这套反动的保甲制度向全国推广。
抗战时期地方机构的变动
抗日战争初期，国民政府移驻重庆，重庆改为院辖市。1938年9月26日，国民政府颁布《省临时参议会组织条例》和《市临时参议会组织条例》，决定设立省市临时参议会。省临时参议会设议长、副议长各1人，由行政院从该省参议员中遴选提请国防最高会议决定；设参议员20至50人，其中60％从所属各县市居民中遴选产生，40％从本省文化团体及经济团体中遴选产生；省参议员任期1年，必要时可延长1年；省参议员无俸给，但开会时给旅费，现任官吏和国民参政会参政员不得为省参议员；省参议会6个月开会一次，会期14天，闭会时由参议员互选5至9人组成驻会委员会。各省临时参议会参议员的名额限定为：江苏、湖南、四川、河北、山东、河南、广东，各50人；安徽、湖北，各45人；浙江、江西，各40人；山西、福建、广西、云南，各35人；陕西、贵州，各30人；甘肃、辽宁、吉林、新疆，各25人；察哈尔、绥远、西康、青海、宁夏、黑龙江、热河，各20人。院辖市参议会设参议员25人，由市党部与市政府联席会议从市民及市内文化团体、经济团体具有法定资格者中提出加倍候选人，经行政院转呈国防最高会议决定。抗日战争时期，部分省和重庆市设立了临时参议会。
为了加强对战区各省的管理和指导，行政院于1939年7月18日颁布《战区各省省政府设置行署通则》，规定：战区各省省政府认为必要时，可呈请设立行署；省政府行署的驻在地及所辖区域，由内政部、军政部会同有关机关拟定，呈请行政院核准；省政府行署秉承省政府的命令，在其所辖区域内代行省政府的职权；行署设主任1人，由行政院于省政府委员中选任；行署可根据所辖区域情形，酌设秘书处、政务处、警务处，各处处长由行政院提请国民政府简派，秉承行署主任命令掌理各项事务；行署经费由省政府核定，从省库中拨付。此后，战区各省在未沦陷的地区设立了一些行署。
1939年9月19日，国民政府颁布实施《县各级组织纲要》，实行新县制。新县制的特点是合保甲、自治与军事化管理为一体，主要内容是：（1）改变县级行政机构，扩大县长的职权。新县制重申裁局改科，撤销公安局、财政局、教育局、建设局，改设民政、财政、教育、建设、地政、军事、社会等科。设科的多少，由省政府依县的等次自行决定，报内政部备案。新县制规定“县为法人”，“为地方自治单位”。县的财政有固定的税源，由县政府统筹统支。县长在办理全县自治事项时受省政府监督，但不受其指挥。（2）简化基层政权的层次，加强对基层社会的控制。新县制将县、区、乡（镇）三级简化为县和乡（镇）两级，面积过大或情形特殊的地方可设区署，但区署只代表县政府监督指导各乡（镇）办理行政事务及自治事项，不构成一级政权。乡（镇）以下实行“管、教、养、卫”合一。乡（镇）公所设民政、警卫、文化、经济等股，各股主任由副乡（镇）长、乡（镇）国民兵队队副及中心学校教员担任；保办事处设民政、警卫、文化、经济干事，由副保长、保国民兵队队副及国民学校教员充任。（3）设立县参议会，作为县级“民意代表机关”。县参议会由每个乡（镇）民代表选举产生的议员1人，和从依法成立的职业团体中选举产生的议员若干人（不得超过总额的30％）共同组成。参议员任期2年，连选得连任。县参议会每3个月开会一次，会期3至7天。县参议会有权议决县预算与审核县决算、县单行规章、县税、县公债及增加县库负担事项、县有财产的经营和处分事项，有权建议县政兴革、听取县政府施政报告、接受人民请愿，但不选举县长。（4）普遍推行保甲制度，实行军事化管理。新县制规定人必归户、户必归甲、甲必归保，所有民众都要编入保甲组织，其中18至45岁男子编入国民兵队，接受军事训练。县设国民兵司令部，县长兼任司令；区和乡（镇）设国民兵队，区长及乡（镇）长兼任队长。1940年1月1日，国民政府通令各省一律改行新县制。由于缺乏各项专门人才和经费，新县制的实施步履艰难。1943年11月16日，行政院会议作出限期成立县参议会的决定。1944年，各县比较普遍地设立了参议会或临时参议会。
抗战后的新行政区划及机构
抗日战争胜利以后，长期遭受日本侵占的东北地区和台湾省回到祖国怀抱。1945年8月29日，国民政府任命陈仪为台湾省行政长官。10月2日，台湾省行政长官公署在台北设立。17日，中国军队登上台湾岛。25日，驻守台湾的侵华日军代表安藤利吉向陈仪递交投降书。同日，陈仪发表广播讲话，郑重宣告：自即日起，台湾及澎湖列岛已正式重入中国版图，所有一切土地、人民、政事皆已置于中国主权之下。1945年9月4日，国民政府将辽宁省分为辽宁、安东、辽东三省，将吉林省分为吉林、松江、合江三省，将黑龙江省分为黑龙江、嫩江、兴安三省，分别任命了各省政府主席。1947年4月22日，行政院撤销台湾省行政长官公署，改设台湾省政府。6月1日，海南岛设立特别行政区。5日，国民政府公布新的行政区划。全国共有35个省、12个院辖市、57个省辖市、209个行政督察区、2016个县、40个设治局、1个特别行政区、1个特别地方①。新增加的院辖市包括哈尔滨市、大连市、沈阳市、汉口市、广州市、西安市。
少数民族地区的特殊管理制度
对于少数民族聚居地区，国民政府实行特殊的管理制度。在中央，国民政府设立了蒙藏委员会，专门管理蒙古和西藏事务。蒙藏委员会设委员长、副委员长各1人，委员15人。在地方，蒙藏委员会在北平设立办事处，在海拉尔、洮南、赤峰、张家口、包头、西宁、打箭炉、库伦、恰克图、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海、阿尔泰、塔城、伊犁、拉萨、扎什伦布派驻专员。专员秉承蒙藏委员会的指挥监督，负责宣达中央政情、查报蒙藏情形、传递往来公文、照料公务人员等。广义的蒙古包括外蒙古。在南京国民政府成立以前，蒙古人民共和国已经成立，但中国政府没有承认外蒙古的独立。1945年8月14日，中国政府与苏联政府签订《中苏友好同盟条约》及其附件。中国政府同意于抗战胜利后，在外蒙古举行公民投票，如民意赞成独立，则中国承认外蒙古独立。1946年1月5日，国民政府发表了关于外蒙古问题的公告。对于西藏，国民政府进行着有效的统治。1931年5月国民会议召开时，第十三世达赖喇嘛和第九世班禅额尔德尼均派代表参加。这次会议通过的《中华民国训政时期约法》明确宣布：西藏是中华民国领土。1933年12月17日，第十三世达赖喇嘛圆寂，藏中事务暂由司伦、噶厦负责。西藏地方政府按照惯例，立即呈报中央政府。国民政府追赠达赖喇嘛为“护国弘化普慈圆觉大师”，并派蒙藏委员会委员长黄慕松为专使前往拉萨致祭。1934年1月，西藏司伦、噶厦及僧俗官民大会推举热振呼图克图为总摄政，掌握西藏政教大权，并向中央政府呈报。2月6日，国民政府批准热振代摄达赖职权。对于寻觅转世灵童应遵循的办法，西藏地方政府也按照规定一一呈报中央政府。1940年2月5日，国民政府册封拉木登珠为第十四世达赖喇嘛。22日，蒙藏委员会委员长吴忠信在拉萨布达拉宫主持了第十四世达赖喇嘛的坐床典礼。4月，蒙藏委员会在拉萨设立驻藏办事处，作为中央政府在西藏的常设机构。1937年12月1日，第九世班禅额尔德尼在青海玉树圆寂。1946年底，班禅堪布会议厅确定宫保慈丹为转世灵童，呈报中央政府。1949年6月3日，中央政府批准宫保慈丹为第九世班禅额尔德尼转世。8月10日，蒙藏委员会委员长关吉玉在青海塔尔寺主持了第十世班禅额尔德尼的坐床典礼。
①参见袁继成、李进修、吴德华主编《中华民国政治制度史》，湖北人民出版社1991年版，第449—450页。
①参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册，商务印书馆1936年版，第 941页。
①参见国民政府内政部编辑《中华民国行政区域简表》，商务印书馆1947年版，第4页。
南京国民政府成立时，辖区只有东南数省。占领北京后，内地各省归于“统一”。1928年6月28日，国民政府改北京为北平，将京兆地方与直隶省合并为河北省。9月17日，国民政府新设青海省，并将热河、绥远、察哈尔、川边特别区分别改为热河省、绥远省、察哈尔省、西康省。10月22日，国民政府又将原甘肃省宁夏道划分出来，设立宁夏省。东北易帜后，国民政府于1929年1月28日将奉天省改为辽宁省。至此，全国行政区划包括28个省、5个院辖市、15个省辖市、1935个县、43个设治局、2个行政区、2个特别地方①。其中，省级行政区划有江苏省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、西康省、云南省、贵州省、广东省、广西省、福建省、浙江省、山东省、山西省、河南省、河北省、陕西省、甘肃省、宁夏省、青海省、新疆省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、热河省、绥远省、察哈尔省、南京市、上海市、北平市、天津市、青岛市及蒙古特别地方、西藏特别地方。1932年1月，国民政府迁都洛阳。12月，国民政府回迁，将洛阳改称西京，设为院辖市。
省设省政府，最初采取委员合议制。1927年7月8日公布的《省政府组织法》规定：省政府以省政府委员会处理政务，省政府委员会由国民政府任命委员9至15人组成；省政府委员互推1人为主席，省政府每日以委员2人轮流值日，协助主席执行日常政务；省政府下设民政、财政、建设、军事、司法5厅，各厅厅长由省政府委员兼任；另设秘书处，置秘书长1人。1927年 10月25日，国民政府修改《省政府组织法》，撤销军事厅、司法厅，将省政府委员人数减为9至10人。1931年3月23日，国民政府再次修改《省政府组织法》，将省政府委员人数减为7至9人，省政府主席改由国民政府从省政府委员中任命。省政府委员会的职权主要是：在不抵触中央法令范围内，对于省行政事项得发省令，并得制定省单行条例及规程；增加或变更人民负担；确定地方行政区划及其变更；议决全省预算、决算；处分省公产及筹划省公营事业；监督地方自治；决定省行政设施及其变更；咨调省内“国军”，督促所属军警团防“绥靖”地方；任免省政府所属全省官吏。省政府主席的职权是：召集省政府委员会，并任会议主席；代表省政府执行省政府委员会的决议；代表省政府监督全省行政机关执行职务；处理省政府日常及紧急事务。省政府的下属机构增加教育厅，变成民政、财政、教育、建设4厅及秘书处，各厅厅长由行政院就省政府委员中提请国民政府任命。修改后的组织法还规定，现役军人不能担任省政府主席及委员，但是这项规定从来没有得到过认真遵守，担任各省政府主席的主要是现役高级军官。
在“围剿”红军过程中，为了统一省政府权责，南昌行营于1934年 7月制定了《“剿匪”区内各省政府合署办公办法大纲》，命令湖北、河南、安徽、江西、福建5省试行。具体办法是：裁并省政府各厅处以外的骈枝机构，省政府下设的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处合署办公；一切文书概由省政府秘书处总收总发，由主管厅处承办，分别副署或会同副署，签呈省政府主席判行；省政府主席总揽省务，并兼任省保安司令。这样，委员合议制变成了主席独裁制。1936年10月，行政院通令全国实行。
在特别地方，南京国民政府设市，市分为特别市和普通市。1928年7月3日，国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》。规定：特别市的设置条件是，国民政府首都、人口在100万以上的城市或有其他特殊情形的城市；普通市的设置条件是，人口在30万以上的城镇和人口在20万以上，但其所收的营业税、牌照费、土地税占该地区年总收入二分之一以上的城镇。特别市归国民政府直辖，市长由国民政府任命；普通市归省政府直辖，市长由省政府呈请国民政府任命。两种市的市政府均设财政、土地、社会、工务、公安5局，必要时可增设卫生局、教育局、港务局；不设卫生局的市，卫生事项由公安局兼管，不设教育局的市，教育事项由社会局兼管，不设港务局的市，港务事项由工务局兼管。市政府另设秘书处，置秘书长1人、参事2人。市长、秘书长、各局局长和参事合组市政会议，处理各项政务。1930年5月20日，国民政府修订公布《市组织法》，将特别市改为行政院直辖，规定首都及省政府所在地不设公安局，其主管事项由首都警察厅或省会警察机关掌理，市政府秘书长改为列席市政会议。市以下分区，区设区公所，置区长1人、助理员若干人。院辖市、省辖市的区长分别由市长提请内政部、省政府委任。
南京国民政府最初实行省、县两级地方政制，因为各省所辖县数太多，在实施中多有变通。变通的办法，是合数县为一区域。如安徽实行首席县长制，江西采取区行政长官制，江苏实行行政督察制。1932年8月，行政院统一地方政制，规定每省划分为若干个行政督察区，各区设行政督察专员一人，兼任驻在县县长，并任本区保安司令。行政督察专员即以驻在县县政府为督察专员公署，督察所属各县推进政务。行政督察专员是省政府派驻各地的代表，本身不构成一级行政机构。
省以下辖县，县设县政府。未经开发的边远地区，在县政府成立以前，以设治局代行其职权。设治局置局长1人、佐理人员若干，局长由省民政厅提出有荐任公务员资格的人选经省政府委员会议决任用。县依区域大小、事务繁简、户口及赋税多少分为三等。根据1929年6月5日国民政府修订公布的《县组织法》，县政府设县长1人，由省民政厅提出合格人员2至3人，经省政府委员会议决任用；一等县政府下设4科，二等县政府下设3科，三等县政府下设2科，各科科长均直属于县长。此外，各县还设立直属于省政府各厅的公安局、财政局、教育局、建设局，局长由省政府主管厅任免，主管厅对下属局直接行文。县以下划区，区置区公所，设区长1人、助理员和区丁若干人，区长由省民政厅从训练考试合格人员中委任。区以下辖若干乡（镇）。乡（镇）设乡（镇）公所，置乡（镇）长1人，由县长择任。1934年12月31日，南昌行营制定《“剿匪”省份各县政府裁局改科办法大纲》，规定：裁撤各县原设的公安、财政、教育、建设各局，将其职掌分别归并于县政府各科；公安局撤销后，增设警佐1人；科长及佐理人员概由县长遴选呈请省政府核委，县政府上行下行文书均以县长名义执行。在裁局改科的同时，南昌行营还制定了《“剿匪”省份各县分区设署办法大纲》，规定每县划分为3至6区，各区设立区署，置区长1人、区员2至4人、区丁若干人；区署代行原区公所的职权，区长由县长遴荐省政府委任，承县长命令办理区务；区员由区长遴荐县长核委，协助区长处理区务。1935年1月，行政院通令全国一致遵行。
蒋介石认为，乡（镇）以下的基层政权应把清查户口、兴办保甲作为施政重点。1932年8月，“豫鄂皖三省剿匪总司令部”发布《“剿匪”区内各县编查保甲户口条例》，规定：以户为单位，十户编为一甲，十甲编为一保；户长由家长充任，甲长由区长委任，保长由县长委任；保长受区长指挥监督，甲长受保长指挥监督，负责维持秩序、征收税赋、训练壮丁、兴修工事等。户长必须签名加入《保甲规约》，并与甲内其他户长5人以上共具《联保连坐切结》，声明：“结内各户互相劝勉监视，绝无通匪或纵匪情事。如有违犯者，他户应即秘报惩办；倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责。”①保甲内凡18岁以上、45岁以下的男子均编入壮丁队，接受军事政治训练，平时由保长甲长率领修筑工事，必要时编组武装民团，协助军警“围剿”红军。归纳起来，保甲制度包括“管”、“教”、“养”、“卫”四个方面。所谓“管”就是清查户口、编制门牌，监视人民言行，稽查来往人员，强行实行连坐；所谓“教”，就是制定保甲公约，强令居民遵守，进行奴化教育，灌输反共思想；所谓“养”，就是摊派捐税，进行敲榨勒索，养活官吏，供给军队；所谓“卫”，就是组织反动武装，缉捕革命志士，抽丁拉夫，补充兵员。1934年，国民政府将这套反动的保甲制度向全国推广。
抗战时期地方机构的变动
抗日战争初期，国民政府移驻重庆，重庆改为院辖市。1938年9月26日，国民政府颁布《省临时参议会组织条例》和《市临时参议会组织条例》，决定设立省市临时参议会。省临时参议会设议长、副议长各1人，由行政院从该省参议员中遴选提请国防最高会议决定；设参议员20至50人，其中60％从所属各县市居民中遴选产生，40％从本省文化团体及经济团体中遴选产生；省参议员任期1年，必要时可延长1年；省参议员无俸给，但开会时给旅费，现任官吏和国民参政会参政员不得为省参议员；省参议会6个月开会一次，会期14天，闭会时由参议员互选5至9人组成驻会委员会。各省临时参议会参议员的名额限定为：江苏、湖南、四川、河北、山东、河南、广东，各50人；安徽、湖北，各45人；浙江、江西，各40人；山西、福建、广西、云南，各35人；陕西、贵州，各30人；甘肃、辽宁、吉林、新疆，各25人；察哈尔、绥远、西康、青海、宁夏、黑龙江、热河，各20人。院辖市参议会设参议员25人，由市党部与市政府联席会议从市民及市内文化团体、经济团体具有法定资格者中提出加倍候选人，经行政院转呈国防最高会议决定。抗日战争时期，部分省和重庆市设立了临时参议会。
为了加强对战区各省的管理和指导，行政院于1939年7月18日颁布《战区各省省政府设置行署通则》，规定：战区各省省政府认为必要时，可呈请设立行署；省政府行署的驻在地及所辖区域，由内政部、军政部会同有关机关拟定，呈请行政院核准；省政府行署秉承省政府的命令，在其所辖区域内代行省政府的职权；行署设主任1人，由行政院于省政府委员中选任；行署可根据所辖区域情形，酌设秘书处、政务处、警务处，各处处长由行政院提请国民政府简派，秉承行署主任命令掌理各项事务；行署经费由省政府核定，从省库中拨付。此后，战区各省在未沦陷的地区设立了一些行署。
1939年9月19日，国民政府颁布实施《县各级组织纲要》，实行新县制。新县制的特点是合保甲、自治与军事化管理为一体，主要内容是：（1）改变县级行政机构，扩大县长的职权。新县制重申裁局改科，撤销公安局、财政局、教育局、建设局，改设民政、财政、教育、建设、地政、军事、社会等科。设科的多少，由省政府依县的等次自行决定，报内政部备案。新县制规定“县为法人”，“为地方自治单位”。县的财政有固定的税源，由县政府统筹统支。县长在办理全县自治事项时受省政府监督，但不受其指挥。（2）简化基层政权的层次，加强对基层社会的控制。新县制将县、区、乡（镇）三级简化为县和乡（镇）两级，面积过大或情形特殊的地方可设区署，但区署只代表县政府监督指导各乡（镇）办理行政事务及自治事项，不构成一级政权。乡（镇）以下实行“管、教、养、卫”合一。乡（镇）公所设民政、警卫、文化、经济等股，各股主任由副乡（镇）长、乡（镇）国民兵队队副及中心学校教员担任；保办事处设民政、警卫、文化、经济干事，由副保长、保国民兵队队副及国民学校教员充任。（3）设立县参议会，作为县级“民意代表机关”。县参议会由每个乡（镇）民代表选举产生的议员1人，和从依法成立的职业团体中选举产生的议员若干人（不得超过总额的30％）共同组成。参议员任期2年，连选得连任。县参议会每3个月开会一次，会期3至7天。县参议会有权议决县预算与审核县决算、县单行规章、县税、县公债及增加县库负担事项、县有财产的经营和处分事项，有权建议县政兴革、听取县政府施政报告、接受人民请愿，但不选举县长。（4）普遍推行保甲制度，实行军事化管理。新县制规定人必归户、户必归甲、甲必归保，所有民众都要编入保甲组织，其中18至45岁男子编入国民兵队，接受军事训练。县设国民兵司令部，县长兼任司令；区和乡（镇）设国民兵队，区长及乡（镇）长兼任队长。1940年1月1日，国民政府通令各省一律改行新县制。由于缺乏各项专门人才和经费，新县制的实施步履艰难。1943年11月16日，行政院会议作出限期成立县参议会的决定。1944年，各县比较普遍地设立了参议会或临时参议会。
抗战后的新行政区划及机构
抗日战争胜利以后，长期遭受日本侵占的东北地区和台湾省回到祖国怀抱。1945年8月29日，国民政府任命陈仪为台湾省行政长官。10月2日，台湾省行政长官公署在台北设立。17日，中国军队登上台湾岛。25日，驻守台湾的侵华日军代表安藤利吉向陈仪递交投降书。同日，陈仪发表广播讲话，郑重宣告：自即日起，台湾及澎湖列岛已正式重入中国版图，所有一切土地、人民、政事皆已置于中国主权之下。1945年9月4日，国民政府将辽宁省分为辽宁、安东、辽东三省，将吉林省分为吉林、松江、合江三省，将黑龙江省分为黑龙江、嫩江、兴安三省，分别任命了各省政府主席。1947年4月22日，行政院撤销台湾省行政长官公署，改设台湾省政府。6月1日，海南岛设立特别行政区。5日，国民政府公布新的行政区划。全国共有35个省、12个院辖市、57个省辖市、209个行政督察区、2016个县、40个设治局、1个特别行政区、1个特别地方①。新增加的院辖市包括哈尔滨市、大连市、沈阳市、汉口市、广州市、西安市。
少数民族地区的特殊管理制度
对于少数民族聚居地区，国民政府实行特殊的管理制度。在中央，国民政府设立了蒙藏委员会，专门管理蒙古和西藏事务。蒙藏委员会设委员长、副委员长各1人，委员15人。在地方，蒙藏委员会在北平设立办事处，在海拉尔、洮南、赤峰、张家口、包头、西宁、打箭炉、库伦、恰克图、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海、阿尔泰、塔城、伊犁、拉萨、扎什伦布派驻专员。专员秉承蒙藏委员会的指挥监督，负责宣达中央政情、查报蒙藏情形、传递往来公文、照料公务人员等。广义的蒙古包括外蒙古。在南京国民政府成立以前，蒙古人民共和国已经成立，但中国政府没有承认外蒙古的独立。1945年8月14日，中国政府与苏联政府签订《中苏友好同盟条约》及其附件。中国政府同意于抗战胜利后，在外蒙古举行公民投票，如民意赞成独立，则中国承认外蒙古独立。1946年1月5日，国民政府发表了关于外蒙古问题的公告。对于西藏，国民政府进行着有效的统治。1931年5月国民会议召开时，第十三世达赖喇嘛和第九世班禅额尔德尼均派代表参加。这次会议通过的《中华民国训政时期约法》明确宣布：西藏是中华民国领土。1933年12月17日，第十三世达赖喇嘛圆寂，藏中事务暂由司伦、噶厦负责。西藏地方政府按照惯例，立即呈报中央政府。国民政府追赠达赖喇嘛为“护国弘化普慈圆觉大师”，并派蒙藏委员会委员长黄慕松为专使前往拉萨致祭。1934年1月，西藏司伦、噶厦及僧俗官民大会推举热振呼图克图为总摄政，掌握西藏政教大权，并向中央政府呈报。2月6日，国民政府批准热振代摄达赖职权。对于寻觅转世灵童应遵循的办法，西藏地方政府也按照规定一一呈报中央政府。1940年2月5日，国民政府册封拉木登珠为第十四世达赖喇嘛。22日，蒙藏委员会委员长吴忠信在拉萨布达拉宫主持了第十四世达赖喇嘛的坐床典礼。4月，蒙藏委员会在拉萨设立驻藏办事处，作为中央政府在西藏的常设机构。1937年12月1日，第九世班禅额尔德尼在青海玉树圆寂。1946年底，班禅堪布会议厅确定宫保慈丹为转世灵童，呈报中央政府。1949年6月3日，中央政府批准宫保慈丹为第九世班禅额尔德尼转世。8月10日，蒙藏委员会委员长关吉玉在青海塔尔寺主持了第十世班禅额尔德尼的坐床典礼。
①参见袁继成、李进修、吴德华主编《中华民国政治制度史》，湖北人民出版社1991年版，第449—450页。
①参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2册，商务印书馆1936年版，第 941页。
①参见国民政府内政部编辑《中华民国行政区域简表》，商务印书馆1947年版，第4页。
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