第二节 抗日根据地的政权机构和制度 抗日根据地的“三三制”政权的建立
抗日根据地的政权是在抗日民族斗争中逐渐发展起来的，首先形成于陕甘宁边区之后，在广大敌后地区广泛建立并日渐巩固和壮大。1937年9月，伴随以国共两党为轴心的抗日民族统一战线的正式形成，作为第二次国内革命战争时期建立起来的陕甘宁革命根据地，正式更名为陕甘宁边区政府，它不再实行以前的苏维埃制度，成为实行抗日统一战线政策的抗日民主根据地。同年，陕甘宁边区进行了民主选举，形成了乡、县各级抗日民主政府，使陕甘宁边区成为敌后抗日根据地的总后方和推进敌后抗日根据地政权建设的指导中心。
由中国工农红军改编而成的第八路军，挺进华北敌后，创建了一个个敌后抗日根据地，并在这些根据地建立了政权机构和抗日民主制度。由八路军一一五师副师长兼政委聂荣臻在留守五台山抗日的同时，创建了敌后第一个抗日根据地——晋察冀根据地，于1938年1月召开了晋察冀边区军政民代表大会，选举产生了晋察冀边区临时行政委员会。由八路军一二○师创立的大青山根据地与晋西北根据地连成一片，成为晋绥边区抗日根据地。八路军一二九师在八路军总部的直接指挥下，进入晋东南的太行山区，逐渐开辟了太行、冀南、冀鲁豫等根据地，为以后建立统一的晋冀鲁豫边区政权准备了条件。山东抗日根据地是在中共地方党组织领导下开始创建的，到1939年一一五师进入山东后得到了进一步的发展。由原在南方各省的游击队统一改编而来的新四军，在长江南北地区坚持抗战的同时，创立了华中抗日根据地（包括江南和江北抗日根据地）。总之，到1938年底，在八路军、新四军发展壮大的同时，有大小十多块抗日根据地和游击区建立起来，总人口5000多万，形成了抗击日寇侵略的重要力量。到抗日战争胜利前夕，抗日根据地已形成中国广大的解放区，它包括19个大的解放区，人口9500多万，中国解放区的军队——八路军、新四军和其他人民军队，不但在对日战争的作战上起了英勇的模范作用，而且在执行抗日民族统一战线的各项民主政策上，也起了模范的作用。
在中国共产党领导下的各个抗日根据地，形成了既区别于第二次国内革命战争时期的红色政权，又区别于同期国民党统治区政治制度的具有鲜明特点的新型政权形态——“三三制”政权。这一政权体系的建立，是抗日根据地实行民主政治的集中表现。它适应中国社会阶级构成“两头小中间大”的特点，使不同阶级和阶层的抗日代表能进入政权机构，得到了议政、从政的机会。
“三三制”政权是抗日战争形势下人民民主专政的一种政权形式，是人民民主专政理论与实践的一个发展阶段。与第二次国内革命战争时期的红色政权相比，它们的相同之处是：都接受中国共产党的领导，都以工农联盟为基础，都以民主集中制为组织原则。它们的区别在于：红色政权是工农的民主专政，而“三三制”政权则是几个革命阶级联合的抗日民族统一战线的抗日民主政权，有更为广泛的阶级和党派参加。在组织形式上，“三三制”政权不再采取红色政权时期的工农兵代表大会制，而以参议会为人民代表机关，其名称和形式是与国民党统治区相一致的。
抗日根据地的政权机构及制度
抗日根据地的政权机构，一般分为边区参议会和边区政府、县参议会和县政府、乡参议会和乡政府三级。其中也分设若干派出机构。
边区以边区参议会为边区人民代表机关。组成参议会的议员大部分由边区人民按普通、直接、平等、无记名投票方式选举产生。同时，有一小部分参议员是在政府认为有必要时，聘请“勤劳国事及在社会、经济、文化方面有名望者”①担任之，其名额一般不超过参议员总数的十分之一到五分之一。边区参议员一般任期2至3年，得连选连任。
边区参议会设正、副议长各1人，主持议会工作。议会每年开一次，闭会期间，由从参议员中选出的常驻委员主持日常事务。但常驻委员会并不是权力机关，其职权主要是：监督同级政府对参议会议决案之执行；听取同级政府之工作报告；向同级政府提出建议与询问；派代表出席同级政府委员会会议；必要时决定召集参议会临时会议。
边区参议会的职权主要包括：选举和罢免边区政府主席、副主席、政府委员及边区高等法院院长；监督及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员；创建及复决边区之单行法规；批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划；通过边区政府提出之预算，并审查其决算；决定征收、废除或增减地方捐税；决定发行地方公债；议决边区政府主席、政府委员及各厅厅长、高等法院院长所提交审议事项；督促及检查边区政府执行参议会决议之事项；议决边区人民及民众团体提请审议事项；决定边区应兴应革之重要事项；追认闭会期间常驻会及边区政府主席或政府委员会关于紧急措置之事项。①边区政府②由边区参议会选出的政府委员若干人组成，并“呈请国民政府加以委任”。边区政府设正、副主席各1人，任期1年，连选得连任。边区政府下设各厅、部、处，即秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处、审计处。于必要时，边区政府得增设专管机关。边区政府委员会在边区参议会闭会期间是边区的最高政权机关，它“受国民政府之管辖”及“边区参议会之监督”，“综理全边区政务”。其职责范围是：执行国民政府委托事项；执行边区参议会议决案；选举事项；预算、决算事项；所属行政人员任免；咨调地方部队及督促所属军警绥靖地方事项；边区行政设施或变更事项等等。边区政府委员会正、副主席“统一领导全边区政务”，他们是全边区最高行政长官，其职权范围是：召集边区政府委员会议；领导执行边区政府委员会议之决议案；代表边区政府，监督全边区行政机关执行职务；处理边区政府日常及紧急事务；对外代表边区政府委员会。①因为边区政府委员会是参议会闭会期间边区的最高权力机关，所以它对于边区行政得颁发命令，制定边区单行条例及规程，但对若干重大问题，如增加人民负担，限制人民自由，变更行政区划及组织者，以及确定重要行政措施等，须得边区参议会核准或追认。
在两次边区政府委员会议之间，所有关于政策、法令、制度的设施及人事变动等重要事项，概由边区政府正、副主席决定。各厅、部、处在边区政府正、副主席的统一领导下，分掌自己所承担的那部分政务。
县参议会为县的最高权力机关，参议员也是经普遍、直接、无记名投票选举产生，任期2年。县参议会每半年开常会一次，职权主要是：选举、罢免县长；制定县单行法规；监察弹劾县村行政人员及司法人员；审查县预算、决算；决定县公有财产之经营及处分事项；议决县政重要兴革事项；审议县政府及各方请议事项；督促检查县政府工作①。县参议会闭会期间，选出常驻委员5人主持日常事务，或由议长驻会，监督县政府执行决议，必要时②，得召开县参议会的临时会议。
县政府委员会为县参议会闭会期间的全县最高政权机关。
它在边区政府领导和县参议会监督下，总理全县行政事务。其职权包括：执行边区委员会或其行政专员公署之委办事项；执行县参议会决议事项；公布县单行法规；监督所属机关及职员③。县政府并在不抵触边区政府法规情况下，经呈请边区政府核准，颁行县的单行法规。
县政府委员会设正、副县长为本县最高行政长官，统一领导全县政务。县政府内设各科，分掌民政、财务、教育、实业、公安等各项行政、司法、保安工作，并设人民武装部掌理兵役、自卫、民兵以及进行游击战争和其他保卫政权、保卫人民事项。
在边区政府与县政府之间，为加强对县政府领导，以提高行政效率，边区政府将边区所属县（市）划分若干行政区，分设行政督察专员公署（简称“行署）。“行署”不是一级政权机关，而是作为边区政府的代表机关，对所属各县（市）负“监督指导”之责。其职权包括：掌握并贯彻边区政府的政策法令与指示；对边区政府负责，统一领导督察该分区所辖各县之一切行政事宜；组织与领导人民武装，协同军队维持地方治安；监督和指导驻在该行政分区的边区政府各种附属机关；监督所属各县财政经费之收支情况；处理所属各县之间的争议及有关事项①。“行署”一般设专员1人，必要时设副专员1人及若干室（秘书室）、处（民政处、财政处、教育处、粮食处、建设处）、科（保卫科）。
关于乡、区政权。乡政权为抗日根据地的基层政权，其权力机关为乡参议会，由普选产生的乡参议员组成。乡参议会的职权是选举、罢免乡负责人；监督、弹劾乡、村两级行政人员；议决本乡应兴应革事项和经费收支；执行上级政府交办事项等。乡参议会不设议长，也不设常驻参议员，每两个月开会一次，会议由推举产生的3人主席团主持，乡长为当然主席团成员之一。乡参议会每年改选一次，乡长等同时改选，得连选连任。乡设乡政府委员会，作为乡参议会休会期间乡的最高政权机关。乡政府对同级参议会和县政府负责。其基本任务为发展生产事业和文化教育；爱护帮助军队，优待抗日人员的家属；进行抗战动员，建立人民自卫武装，维护革命秩序；举办公益事业，调解民间纠纷；进行关于本乡土地、人口及其他社会情况之调查登记②。乡政府设乡长和文书各1人，脱产专作乡的工作，其他干部都不脱离生产。乡政府视工作需要，可设优待救急委员会、文化促进委员会、经济建设委员会、锄奸委员会、人民仲裁委员会及其他各种性质的临时委员会。乡以下设行政村，以村主任1人主持工作，行政村以下的自然村设村长1人。村主任、村长均由选民选举产生。
在抗日根据地的一些地区，曾根据需要，将若干乡（一般3至5个）归为一区，设区公署（所），不作为一级政权机关，而作为县政府的协助机关，具体负责对所属各乡进行直接指导。区公署（所）一般设区长1人及助理员若干人。区公署承县政府之命，主要办理下列事项：指导帮助乡（市）政府执行上级政策法令和指示；帮助督导乡（市）政府进行干部教育、社会教育、国民教育；帮助督导乡（市）政府组织人民经济，增加生产，改善生活；帮助督导乡（市）之民政、财政、保安等工作及其他兴革事宜；帮助督导乡（市）政府组织人民武装，维护地方治安；帮助督导乡（市）政府检查与总结工作经验。①需要指出的是，各抗日根据地政权虽都是按三级体系划分，即边区政府、县政府和乡政府，但其名称和设置并不完全一样。如陕甘宁的边区政权叫陕甘宁边区政府，而晋察冀的边区政权却叫晋察冀边区行政委员会。
中国共产党领导下的抗日民主政权
中国的抗日根据地政权，从行政系统说，是由国民党政府统一领导下的地方政权，但就其实质说，它是中国共产党单独领导下的抗日民主政权。它没有全国统一的中央政权，如果说它有真正统一的全国的领导，那就是中共中央。作为中共中央派驻各边区的中央局或中央分局，以及各地党的领导部门，就成为在该地区体现党的具体领导的机构。对于党组织与边区的相互关系，中共中央政治局在1942年9月所通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中说得很清楚：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”①抗日根据地政权是以工农联盟为基础的民族统一战线性质的政权。在政权的人员分配上，“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权”②。这样的政权组成，既有利于动员一切主张抗日的人们投入抗日斗争，又可使代表工农劳动群众利益的分子占据政权的多数，从而保障以工农的联盟作为政权的基本力量。
从抗日根据地政权的专政职能说，它的专政对象是日本侵略者和汉奸反动派，而实行专政的，不仅有工农劳动群众，而且有中等资产阶级、开明士绅及参加了反日斗争的部分大地主、大资产阶级。
因此，抗日根据地的阶级本质可以归结为一句话，即它是中国共产党领导下的以工农联盟为基础的几个革命阶级对日本侵略者及汉奸反动派联合专政的民主政权。
抗日根据地政权在组织上采取了参议会形式，而不是如第二次国内革命战争时期那样采取工农兵代表大会制。所以这样做，原因主要在于，当时国共合作的抗日民族统一战线的形成，使抗日根据地的政权名义上成为国民政府统一领导下的地方政权，必须在组织形式和名称上与国民党统治区一致起来。当时国民党统治区在省和县都建立了作为民意机关的参议会，抗日根据地政权作为地方政权，也应有相应的机构。但抗日根据地在民意机关的设立上与国民党统治区是有着原则区别的。在国民党不愿给民意机关以真正权力的情况下，抗日根据地却把各级参议会建设成为真正的人民权力机关，这表明了抗日根据地与国民党统治区对待“民意”的根本不同的态度和方针。
①《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，1941年11月边区第二届参议会修正通过，1942年4月边区政府公布。见《陕甘宁边区第二届参议会汇刊》。
①《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第187、188、189页。
②有的边区政府也称“边区行政委员会”。
①参见《陕甘宁边区政府组织条例》和《晋察冀边区行政委员会组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第202、247页。
①参见《晋察冀边区县区村组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第273页。
②以下情况被视为“必要”：经议员五分之一以上之提议者；经全县公民十分之一以上之请求者；经全县五分之一以上之村民代表会请求者；县长请求，经议长、副议长认可者。
③参见《晋察冀边区县区村组织条例》，晋察冀边区行政委员会《现行法令汇集》上册，1945年版。
①参见《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编，1944年版。
②参见《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编。
①参见1943年2月《修正陕甘宁边区各县区公署组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第235页。
①《中共中央文件选集》（13），中共中央党校出版社1991年版，第427页。
②毛泽东：《目前抗日统一战线中的策略问题》，《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第750—751页。
抗日根据地的政权是在抗日民族斗争中逐渐发展起来的，首先形成于陕甘宁边区之后，在广大敌后地区广泛建立并日渐巩固和壮大。1937年9月，伴随以国共两党为轴心的抗日民族统一战线的正式形成，作为第二次国内革命战争时期建立起来的陕甘宁革命根据地，正式更名为陕甘宁边区政府，它不再实行以前的苏维埃制度，成为实行抗日统一战线政策的抗日民主根据地。同年，陕甘宁边区进行了民主选举，形成了乡、县各级抗日民主政府，使陕甘宁边区成为敌后抗日根据地的总后方和推进敌后抗日根据地政权建设的指导中心。
由中国工农红军改编而成的第八路军，挺进华北敌后，创建了一个个敌后抗日根据地，并在这些根据地建立了政权机构和抗日民主制度。由八路军一一五师副师长兼政委聂荣臻在留守五台山抗日的同时，创建了敌后第一个抗日根据地——晋察冀根据地，于1938年1月召开了晋察冀边区军政民代表大会，选举产生了晋察冀边区临时行政委员会。由八路军一二○师创立的大青山根据地与晋西北根据地连成一片，成为晋绥边区抗日根据地。八路军一二九师在八路军总部的直接指挥下，进入晋东南的太行山区，逐渐开辟了太行、冀南、冀鲁豫等根据地，为以后建立统一的晋冀鲁豫边区政权准备了条件。山东抗日根据地是在中共地方党组织领导下开始创建的，到1939年一一五师进入山东后得到了进一步的发展。由原在南方各省的游击队统一改编而来的新四军，在长江南北地区坚持抗战的同时，创立了华中抗日根据地（包括江南和江北抗日根据地）。总之，到1938年底，在八路军、新四军发展壮大的同时，有大小十多块抗日根据地和游击区建立起来，总人口5000多万，形成了抗击日寇侵略的重要力量。到抗日战争胜利前夕，抗日根据地已形成中国广大的解放区，它包括19个大的解放区，人口9500多万，中国解放区的军队——八路军、新四军和其他人民军队，不但在对日战争的作战上起了英勇的模范作用，而且在执行抗日民族统一战线的各项民主政策上，也起了模范的作用。
在中国共产党领导下的各个抗日根据地，形成了既区别于第二次国内革命战争时期的红色政权，又区别于同期国民党统治区政治制度的具有鲜明特点的新型政权形态——“三三制”政权。这一政权体系的建立，是抗日根据地实行民主政治的集中表现。它适应中国社会阶级构成“两头小中间大”的特点，使不同阶级和阶层的抗日代表能进入政权机构，得到了议政、从政的机会。
“三三制”政权是抗日战争形势下人民民主专政的一种政权形式，是人民民主专政理论与实践的一个发展阶段。与第二次国内革命战争时期的红色政权相比，它们的相同之处是：都接受中国共产党的领导，都以工农联盟为基础，都以民主集中制为组织原则。它们的区别在于：红色政权是工农的民主专政，而“三三制”政权则是几个革命阶级联合的抗日民族统一战线的抗日民主政权，有更为广泛的阶级和党派参加。在组织形式上，“三三制”政权不再采取红色政权时期的工农兵代表大会制，而以参议会为人民代表机关，其名称和形式是与国民党统治区相一致的。
抗日根据地的政权机构及制度
抗日根据地的政权机构，一般分为边区参议会和边区政府、县参议会和县政府、乡参议会和乡政府三级。其中也分设若干派出机构。
边区以边区参议会为边区人民代表机关。组成参议会的议员大部分由边区人民按普通、直接、平等、无记名投票方式选举产生。同时，有一小部分参议员是在政府认为有必要时，聘请“勤劳国事及在社会、经济、文化方面有名望者”①担任之，其名额一般不超过参议员总数的十分之一到五分之一。边区参议员一般任期2至3年，得连选连任。
边区参议会设正、副议长各1人，主持议会工作。议会每年开一次，闭会期间，由从参议员中选出的常驻委员主持日常事务。但常驻委员会并不是权力机关，其职权主要是：监督同级政府对参议会议决案之执行；听取同级政府之工作报告；向同级政府提出建议与询问；派代表出席同级政府委员会会议；必要时决定召集参议会临时会议。
边区参议会的职权主要包括：选举和罢免边区政府主席、副主席、政府委员及边区高等法院院长；监督及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员；创建及复决边区之单行法规；批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划；通过边区政府提出之预算，并审查其决算；决定征收、废除或增减地方捐税；决定发行地方公债；议决边区政府主席、政府委员及各厅厅长、高等法院院长所提交审议事项；督促及检查边区政府执行参议会决议之事项；议决边区人民及民众团体提请审议事项；决定边区应兴应革之重要事项；追认闭会期间常驻会及边区政府主席或政府委员会关于紧急措置之事项。①边区政府②由边区参议会选出的政府委员若干人组成，并“呈请国民政府加以委任”。边区政府设正、副主席各1人，任期1年，连选得连任。边区政府下设各厅、部、处，即秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处、审计处。于必要时，边区政府得增设专管机关。边区政府委员会在边区参议会闭会期间是边区的最高政权机关，它“受国民政府之管辖”及“边区参议会之监督”，“综理全边区政务”。其职责范围是：执行国民政府委托事项；执行边区参议会议决案；选举事项；预算、决算事项；所属行政人员任免；咨调地方部队及督促所属军警绥靖地方事项；边区行政设施或变更事项等等。边区政府委员会正、副主席“统一领导全边区政务”，他们是全边区最高行政长官，其职权范围是：召集边区政府委员会议；领导执行边区政府委员会议之决议案；代表边区政府，监督全边区行政机关执行职务；处理边区政府日常及紧急事务；对外代表边区政府委员会。①因为边区政府委员会是参议会闭会期间边区的最高权力机关，所以它对于边区行政得颁发命令，制定边区单行条例及规程，但对若干重大问题，如增加人民负担，限制人民自由，变更行政区划及组织者，以及确定重要行政措施等，须得边区参议会核准或追认。
在两次边区政府委员会议之间，所有关于政策、法令、制度的设施及人事变动等重要事项，概由边区政府正、副主席决定。各厅、部、处在边区政府正、副主席的统一领导下，分掌自己所承担的那部分政务。
县参议会为县的最高权力机关，参议员也是经普遍、直接、无记名投票选举产生，任期2年。县参议会每半年开常会一次，职权主要是：选举、罢免县长；制定县单行法规；监察弹劾县村行政人员及司法人员；审查县预算、决算；决定县公有财产之经营及处分事项；议决县政重要兴革事项；审议县政府及各方请议事项；督促检查县政府工作①。县参议会闭会期间，选出常驻委员5人主持日常事务，或由议长驻会，监督县政府执行决议，必要时②，得召开县参议会的临时会议。
县政府委员会为县参议会闭会期间的全县最高政权机关。
它在边区政府领导和县参议会监督下，总理全县行政事务。其职权包括：执行边区委员会或其行政专员公署之委办事项；执行县参议会决议事项；公布县单行法规；监督所属机关及职员③。县政府并在不抵触边区政府法规情况下，经呈请边区政府核准，颁行县的单行法规。
县政府委员会设正、副县长为本县最高行政长官，统一领导全县政务。县政府内设各科，分掌民政、财务、教育、实业、公安等各项行政、司法、保安工作，并设人民武装部掌理兵役、自卫、民兵以及进行游击战争和其他保卫政权、保卫人民事项。
在边区政府与县政府之间，为加强对县政府领导，以提高行政效率，边区政府将边区所属县（市）划分若干行政区，分设行政督察专员公署（简称“行署）。“行署”不是一级政权机关，而是作为边区政府的代表机关，对所属各县（市）负“监督指导”之责。其职权包括：掌握并贯彻边区政府的政策法令与指示；对边区政府负责，统一领导督察该分区所辖各县之一切行政事宜；组织与领导人民武装，协同军队维持地方治安；监督和指导驻在该行政分区的边区政府各种附属机关；监督所属各县财政经费之收支情况；处理所属各县之间的争议及有关事项①。“行署”一般设专员1人，必要时设副专员1人及若干室（秘书室）、处（民政处、财政处、教育处、粮食处、建设处）、科（保卫科）。
关于乡、区政权。乡政权为抗日根据地的基层政权，其权力机关为乡参议会，由普选产生的乡参议员组成。乡参议会的职权是选举、罢免乡负责人；监督、弹劾乡、村两级行政人员；议决本乡应兴应革事项和经费收支；执行上级政府交办事项等。乡参议会不设议长，也不设常驻参议员，每两个月开会一次，会议由推举产生的3人主席团主持，乡长为当然主席团成员之一。乡参议会每年改选一次，乡长等同时改选，得连选连任。乡设乡政府委员会，作为乡参议会休会期间乡的最高政权机关。乡政府对同级参议会和县政府负责。其基本任务为发展生产事业和文化教育；爱护帮助军队，优待抗日人员的家属；进行抗战动员，建立人民自卫武装，维护革命秩序；举办公益事业，调解民间纠纷；进行关于本乡土地、人口及其他社会情况之调查登记②。乡政府设乡长和文书各1人，脱产专作乡的工作，其他干部都不脱离生产。乡政府视工作需要，可设优待救急委员会、文化促进委员会、经济建设委员会、锄奸委员会、人民仲裁委员会及其他各种性质的临时委员会。乡以下设行政村，以村主任1人主持工作，行政村以下的自然村设村长1人。村主任、村长均由选民选举产生。
在抗日根据地的一些地区，曾根据需要，将若干乡（一般3至5个）归为一区，设区公署（所），不作为一级政权机关，而作为县政府的协助机关，具体负责对所属各乡进行直接指导。区公署（所）一般设区长1人及助理员若干人。区公署承县政府之命，主要办理下列事项：指导帮助乡（市）政府执行上级政策法令和指示；帮助督导乡（市）政府进行干部教育、社会教育、国民教育；帮助督导乡（市）政府组织人民经济，增加生产，改善生活；帮助督导乡（市）之民政、财政、保安等工作及其他兴革事宜；帮助督导乡（市）政府组织人民武装，维护地方治安；帮助督导乡（市）政府检查与总结工作经验。①需要指出的是，各抗日根据地政权虽都是按三级体系划分，即边区政府、县政府和乡政府，但其名称和设置并不完全一样。如陕甘宁的边区政权叫陕甘宁边区政府，而晋察冀的边区政权却叫晋察冀边区行政委员会。
中国共产党领导下的抗日民主政权
中国的抗日根据地政权，从行政系统说，是由国民党政府统一领导下的地方政权，但就其实质说，它是中国共产党单独领导下的抗日民主政权。它没有全国统一的中央政权，如果说它有真正统一的全国的领导，那就是中共中央。作为中共中央派驻各边区的中央局或中央分局，以及各地党的领导部门，就成为在该地区体现党的具体领导的机构。对于党组织与边区的相互关系，中共中央政治局在1942年9月所通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中说得很清楚：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”①抗日根据地政权是以工农联盟为基础的民族统一战线性质的政权。在政权的人员分配上，“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权”②。这样的政权组成，既有利于动员一切主张抗日的人们投入抗日斗争，又可使代表工农劳动群众利益的分子占据政权的多数，从而保障以工农的联盟作为政权的基本力量。
从抗日根据地政权的专政职能说，它的专政对象是日本侵略者和汉奸反动派，而实行专政的，不仅有工农劳动群众，而且有中等资产阶级、开明士绅及参加了反日斗争的部分大地主、大资产阶级。
因此，抗日根据地的阶级本质可以归结为一句话，即它是中国共产党领导下的以工农联盟为基础的几个革命阶级对日本侵略者及汉奸反动派联合专政的民主政权。
抗日根据地政权在组织上采取了参议会形式，而不是如第二次国内革命战争时期那样采取工农兵代表大会制。所以这样做，原因主要在于，当时国共合作的抗日民族统一战线的形成，使抗日根据地的政权名义上成为国民政府统一领导下的地方政权，必须在组织形式和名称上与国民党统治区一致起来。当时国民党统治区在省和县都建立了作为民意机关的参议会，抗日根据地政权作为地方政权，也应有相应的机构。但抗日根据地在民意机关的设立上与国民党统治区是有着原则区别的。在国民党不愿给民意机关以真正权力的情况下，抗日根据地却把各级参议会建设成为真正的人民权力机关，这表明了抗日根据地与国民党统治区对待“民意”的根本不同的态度和方针。
①《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，1941年11月边区第二届参议会修正通过，1942年4月边区政府公布。见《陕甘宁边区第二届参议会汇刊》。
①《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第187、188、189页。
②有的边区政府也称“边区行政委员会”。
①参见《陕甘宁边区政府组织条例》和《晋察冀边区行政委员会组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第202、247页。
①参见《晋察冀边区县区村组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第273页。
②以下情况被视为“必要”：经议员五分之一以上之提议者；经全县公民十分之一以上之请求者；经全县五分之一以上之村民代表会请求者；县长请求，经议长、副议长认可者。
③参见《晋察冀边区县区村组织条例》，晋察冀边区行政委员会《现行法令汇集》上册，1945年版。
①参见《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编，1944年版。
②参见《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编。
①参见1943年2月《修正陕甘宁边区各县区公署组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第235页。
①《中共中央文件选集》（13），中共中央党校出版社1991年版，第427页。
②毛泽东：《目前抗日统一战线中的策略问题》，《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第750—751页。
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