第三节 解放战争时期解放区的政权机构和制度 老解放区的政权机构和制度
解放战争时期的解放区，按其解放的时间先后，可以划分为老解放区、半老解放区和新解放区三种。老区即日本投降以前的抗日根据地地区；半老区即日本投降以后至1947年6月底人民解放军展开大反攻之前所占领的地区；新区即1947年6月底人民解放军展开大反攻之后所占领的广大地区。在中国共产党的正确领导下，解放区的人民民主政权，从农村到城市，从基层到大行政区，都按照其不同特点，广泛地、扎扎实实地建立起来，成为“打倒蒋介石解放全中国”的可靠基础。
在这期间，建设大中城市的临时政权、大行政区的人民政权，以及在少数民族地区建设自治政权的实践和经验，都是第二次国内革命战争和抗日战争时期的革命根据地未曾有过的。
解放战争时期，解放区实行的基本政治制度是人民代表会议制度。在战争环境及不能进行普选以召开人民代表大会的特定条件下，人民代表会议部分地代行人民代表大会的职权。因此它是过渡到普选的人民代表大会制度的准备阶段，为实行人民代表大会制度创造了必要的条件，积累了必要的经验。
解放战争初期，为继续推进老解放区的宪政建设，1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》①。这个文件虽是陕甘宁边区的，但对整个解放区都有着普遍的指导意义。它明确规定了政权建设中的人民代表会议制原则：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。”“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”各级人民代表会议“乡一年改选一次，县二年改选一次，边区三年改选一次。”“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况。”“各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之。”这个文件还明确规定了边区人民享有的政治、经济、文化等权利。在政治权利方面，特别注重“人民对各级政府有检查、告发及随时建议之权”；并且要求，人民为行使政治上的各项自由权利，应受到政府的物质帮助。文件还对根据地司法机关独立行使职权作了规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉。”“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权。”《陕甘宁边区宪法原则》，是一个规定了今后解放区政治制度基本原则和政策的重要法律文件。
村（乡）区县人民代表会议的建立，有一个发展过程。开始阶段，一般都以贫农团和农会作为临时政权机构，之后才召开由选民直接选举产生的村（乡）区人民代表会议，作为村（乡）区的正式权力机关，并由村（乡）区人民代表会议选举政府委员会，实行议行合一制。正式的政权机关形成后，贫农团与农会便成为政权机关的助手。毛泽东曾高度评价了农村中发生的这种变化，指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”①在村（乡）区人民代表会议基础上，又召开县一级的人民代表会议，选举产生县政府委员会。
需要说明的是，这里的人民代表会议是一种过渡形式，不是永久性的。它只能在当时特定条件下（不能进行普选和召开人民代表大会），部分地代行人民代表大会的职权，主要是代行选举产生政权机关的职权。这也可以说是普选的人民代表大会制的一种准备，必然要为人民代表大会制所取代。为了保证政策的一致性，当时规定，上一级人民政府对于下级人民代表会议甚至代表大会的决议，“有废除、修改或命令其停止执行之权”①。这种代表会议注意保证共产党的领导，当然，这种领导是通过与会的党员代表和会议，去团结、教育广大人民群众，而不是党组织直接公开地发号施令。为此，党组织要求“要好好地事前加以计算，……只要共产党员加进步分子占优势，能保证党的政策和决议通过即可”。“党应派遣最好的党员和干部到政权中去工作”② 新解放城市的过渡性政权机构
解放战争后期，伴随人民解放军军事上的节节胜利，不少大中城市被解放。由于刚解放的城市情况复杂和人民代表会议很难立即召开，故而在新解放的城市中先设立军事管制委员会。
军事管制委员会并不是由该地区人民选举产生的，而是由人民解放军总部、军区及前线司令部委任人员组成的。如北平军事管制委员会主任叶剑英、天津军事管制委员会主任黄克诚、上海军事管制委员会主任陈毅、南京军事管制委员会主任刘伯承等。军事管制委员会设正、副主任各1人，由人民解放军总部任命，下设机构：警备司令部兼防空司令部，主要负责肃清一切反革命武装及散兵游勇，保卫城市安全等。市政府，主要负责市区的管理、建设、人民生活等。在市政府下设民政局、财政局、公安局、人民法院及银行等机构。在基层，宣布废除国民党时期的保甲制度，成立了街、区政权，其中区公所为市政府派出机关，向市政府负责。物资接管委员会，其任务是“负责接收并处理敌伪产业及公共物资财产，没收官僚资本，直接代管属于国家之企业以待将来移交于全国性的人民民主政府”①。对其他属于本市的企业，协同市有关主管机关进行接收，而后分别移交各该主管机关管理。负责动员组织一切公私力量，指导对城市粮食、燃料等供应事项，沟通城乡关系，并负责接管不属于市范围的军事政治机关与设备。该会下设财经部、交通部、卫生部、军政部、房屋地产部等机构。文化接管委员会，其任务主要是“负责接管一切属于国家的公共文化教育机关及一切文物古迹”②，下设教育部、文艺部、文物部、新闻出版部等机构。
关于城市军管会的性质和任务，有以下几点需要加以说明。其一，它是作为该市“军事时期内统一的军政领导机关”，不仅对军事，而且对行政亦有指挥之权。它“发布戒严令，并依据中共中央及人民解放军之政纲，发布临时法令”①。其二，军管会只是一种过渡性质的机构，它负有“发动与组织革命群众团体，帮助建立系统的人民民主政权机关”的任务，任务完成后，“即将一切行政权力移交当地人民民主政府和警备司令部”②，而军管则宣布撤销。其三，即使在军事管制期间，军管会也决不是实行军事专制，而是与人民保持密切联系的。军事管制委员会从成立初期开始，就根据当时的条件，召开由各党派、团体、军队、机关、少数民族及其他各界代表组成的，经过聘请、选派产生的各界代表会议，作为党和政府经常联系人民群众的组织形式，使军管会更好地了解人民的要求，为正式建立人民民主政权作准备。中共中央对这一工作非常重视，曾于1948年11月30日发出《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》③，指出“应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式”，使之“成为军管会和临时市人民政府在军管初期传达政策，联系群众的协议机关”。各界代表会以劳动人民和知识分子的代表占多数，它的职权由军管会和临时市人民政府赋予。它可以选举主席、副主席，并组织秘书处以执行日常事务，但它是人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关，“故无对政府约束之权”，它可以看作是人民代表会议的雏形和前身，是“半政权的组织形式”。
大行政区的政权机构
大行政区民主政权，最早建立的是华北人民政府。1948年6月，晋察冀边区和晋冀鲁豫边区决定两政府实行联合办公。同年8月，召开了华北临时人民代表大会，选举产生了华北人民政府，其管辖范围包括原晋察冀边区、晋冀鲁豫边区和山东解放区的渤海区。其后，又相继建立东北人民政府、中原人民政府、华东军政委员会和西北军政委员会等大行政区人民政权。
大行政区民主政权的机构与职能，可以华北人民政府为例来说明。该区最高政权机构为华北人民政府委员会，设委员27人，主席1人，副主席3人。主席、副主席由政府委员互选产生。下设民政部、财政部、教育部、农业部、工商部、公安部、司法部及华北财政经济委员会、华北人民监察院、华北人民法院等。各部委设部长、主任、院长等，由华北人民政府委员会任命。华北人民政府还设有政务会议，由主席、副主席，各部、院负责人及秘书长组成，其职责是执行华北人民政府委员会的决议，解决部门有关问题。在政务会议中，主席有最后决定权。
华北人民政府的职责范围是：“综理全华北区政务，并根据华北临时人民代表大会及华北人民代表大会所通过之施政方针及决议案制定实施条例及规程。”①华北人民政府在行使下列职权时，须由华北人民政府委员会决议行之：制定人民代表机关通过的施政方针、决议案的实施条例及规程；各级人民代表大会之选举事项；行政区划及各级人民政府组织设施事项；任免华北人民政府各部、院、厅长，各会主任等领导人员；全区预算决算事项；全区人民武装之组织事项；关于全区生产建设、财经设施、公安、司法、教育、文化之方针、计划等事项。华北人民政府主席的职权是：召集华北人民政府委员会，并为主席；领导、督促并检查各级人民政府执行华北临时人民代表大会、华北人民代表大会之决议及华北人民政府委员会之决议；处理华北人民政府日常政务及紧急事项；对外代表华北人民政府。
当时大行政区的民主政权对行政监察机关是相当重视的。如《华北人民政府组织大纲》中规定，“华北人民监察院为行政监察机关，设人民监察委员会，以院长及华北人民政府委员会任命之人民监察委员五人至九人组织之。其任务为检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益之行为，并接受人民对上述人员之控诉”。具体言之，华北人民监察院的职权主要是：行使检查检举权，人民监察委员会不仅可以检查各级行政机关、司法机关和公营企业的工作情况，而且可以检举上述机关工作人员的违法失职等行为。行使行政诉讼的受理权，即接受人民对有关机关和人员的控诉和揭发，并拟定处理意见。行使一定的行政处分权，人民监察委员会可将违法人员的行政处分提交大行政区政府主席批交有关行政机关处理，或将案件移交法院审理，法院将审理结果函告人民监察院，如遇有争执则呈大行政区政府主席解决。行使调查权，人民监察委员会到相关部门检查工作时，“该机关人员应妥为帮助检查，并须提供相当材料，不得借词拒绝”①。这是个很好的经验，对于纠正行政司法人员之违法行为，较为有力。因其有专门机构，有调查、处分之权力，因此就能对查举行政、司法人员的违法行为产生实际作用，而不会形同虚设。
内蒙古自治政府的机构与制度
内蒙古是根据地区域内最早实行民族区域自治的少数民族地区。
1947年4月23日，在内蒙古的王爷庙召开了内蒙古人民代表会议，来自各盟旗、各民族不同阶层的代表出席了会议，通过了《内蒙古人民代表会议宣言》和《内蒙古自治政府施政纲领》、《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，选举产生了内蒙古临时参议会。而后，又由临时参议会选举出21名自治政府委员，组成内蒙古自治政府。1947年5月1日，内蒙古自治政府正式宣告成立。
内蒙古自治政府是该地区蒙古民族各阶层联合其他各民族实行自治的区域性的民主政府，以内蒙古各盟（包括盟内旗县市）旗为自治区域。在《内蒙古自治政府施政纲领》②中，规定了一系列民主原则。主要包括（1）内蒙古自治区域内蒙、汉、回等“各民族一律平等”，建立各民族间亲密合作、团结互助的新民族关系，消除一切民族间的隔阂与成见。这就要求各民族互相尊重他民族的风俗、习惯、历史、宗教、信仰、语言、文字，各民族自由发扬本民族的优良历史文化与革命传统，自由发展本民族的经济生活，共同建设新内蒙古。（2）普遍平等的政治权力。凡内蒙古人民，年满18岁以上，不分阶级、性别、民族、信仰、文化程度，除褫夺公民权及精神病者外，“均有选举权与被选举权”。内蒙古自治政府确保人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、迁移、通讯等自由权利。（3）内蒙古自治政府以民主集中制为其组织原则。
内蒙古临时参议会由99名至121名临时参议员组成。参议员主要为蒙族，同时也有适当名额的汉、回各民族参议员，任期为3年。临时参议会为内蒙古自治区域内的权力机关，每年召开一次；选举自治政府的主席、副主度和委员；对《内蒙古自治政府暂行组织大纲》有修改权。临时参议会选出正副议长及驻会参议员9至11名，驻会参议员对临时参议会负完全责任。驻会参议员在临时参议会闭会期间执行的任务有：监督政府执行内蒙古人民代表会议通过的政府施政纲领、决议以及临时参议会的决议；与各参议员保持经常联络；准备正式参议会选举事宜；办理召集参议会临时会议事宜。①内蒙古自治政府为该区最高行政机关。“自治政府对临时参议会负完全责任”，在不抵触中央政府法令范围内，“得制定公布单行法规”。其下设有办公厅、民政部、军事部、财政经济部、文化教育部、公安部、民族委员会、参事厅等机构。各厅、部、会置厅长、部长、委员长各1人，由政府主席从政府委员中任命，其副职“由主席任命之”。“自治政府统一发布命令”时，由主席、副主席签署；其与各厅、部、会所主管事项有关者，“得由各厅、部长、委员长副署”。自治政府还设有最高法院，院长由自治政府任命。到1948年底，自治政府的机构有所变动，裁撤了办公厅、参事厅和民族委员会，增设了秘书长、工商部、司法部以及人民法院等。
内蒙古自治区属下的地方行政区划，起初为三级制，即：盟；旗、县、市；村。后又增设区一级，改为四级制。各级地方行政区域的权力机关为各级代表大会，各级地方政府均为民选，而由自治政府加委。其中区村政府由县政府加委。
内蒙古自治政府是内蒙古蒙古族各阶层联合本区域内其他各民族实行自治的区域性的民主政府，但它同时与其他地区的民主政权的建设有着广泛的一致性。这主要表现在，它是在中共中央统一领导之下的；它是伟大祖国不可分割的组成部分。《内蒙古自治政府暂行组织大纲》第8条规定，内蒙古自治政府只有在不抵触全国民主联合政府法令范围内，才得制定公布单行法规。但同时又允许保持政策上的一定特殊性。在政策上，内蒙古自治政府没有像解放区非民族自治地区的民主政权那样，排除封建阶级如地主、牧主以及以前的王公等人的政治权利，而是仍把他们视为人民的一部分，他们的“人权、财权，均受到自治政府的保障”。在解决土地关系时，不是实行普遍的土地改革，而是“实行减租增资与互助运动”。①
①见《陕甘宁边区第三届参议会第一次大会汇刊》，1946年版。
①《在晋绥干部会议上的讲话》，《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1308页。
①中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三），第156、159页。
②中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三），第156、159页。
①《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
②《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
①《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
②《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
③见中国人民解放军政治学院党史教研室：《中共党史参考资料》第11册。
①《华北人民政府组织大纲》（1948年8月14日），《华北人民政府法令汇编》第1册，1949年版。
①《对人民监察院之检查应妥为帮助的训令》，《华北人民政府法令汇编》第1册，第 206页。
②见《中国新民主主义革命时期根据地法制文献汇编》第1卷，第68页。
①参见《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第471页。
解放战争时期的解放区，按其解放的时间先后，可以划分为老解放区、半老解放区和新解放区三种。老区即日本投降以前的抗日根据地地区；半老区即日本投降以后至1947年6月底人民解放军展开大反攻之前所占领的地区；新区即1947年6月底人民解放军展开大反攻之后所占领的广大地区。在中国共产党的正确领导下，解放区的人民民主政权，从农村到城市，从基层到大行政区，都按照其不同特点，广泛地、扎扎实实地建立起来，成为“打倒蒋介石解放全中国”的可靠基础。
在这期间，建设大中城市的临时政权、大行政区的人民政权，以及在少数民族地区建设自治政权的实践和经验，都是第二次国内革命战争和抗日战争时期的革命根据地未曾有过的。
解放战争时期，解放区实行的基本政治制度是人民代表会议制度。在战争环境及不能进行普选以召开人民代表大会的特定条件下，人民代表会议部分地代行人民代表大会的职权。因此它是过渡到普选的人民代表大会制度的准备阶段，为实行人民代表大会制度创造了必要的条件，积累了必要的经验。
解放战争初期，为继续推进老解放区的宪政建设，1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》①。这个文件虽是陕甘宁边区的，但对整个解放区都有着普遍的指导意义。它明确规定了政权建设中的人民代表会议制原则：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。”“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”各级人民代表会议“乡一年改选一次，县二年改选一次，边区三年改选一次。”“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况。”“各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之。”这个文件还明确规定了边区人民享有的政治、经济、文化等权利。在政治权利方面，特别注重“人民对各级政府有检查、告发及随时建议之权”；并且要求，人民为行使政治上的各项自由权利，应受到政府的物质帮助。文件还对根据地司法机关独立行使职权作了规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉。”“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权。”《陕甘宁边区宪法原则》，是一个规定了今后解放区政治制度基本原则和政策的重要法律文件。
村（乡）区县人民代表会议的建立，有一个发展过程。开始阶段，一般都以贫农团和农会作为临时政权机构，之后才召开由选民直接选举产生的村（乡）区人民代表会议，作为村（乡）区的正式权力机关，并由村（乡）区人民代表会议选举政府委员会，实行议行合一制。正式的政权机关形成后，贫农团与农会便成为政权机关的助手。毛泽东曾高度评价了农村中发生的这种变化，指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”①在村（乡）区人民代表会议基础上，又召开县一级的人民代表会议，选举产生县政府委员会。
需要说明的是，这里的人民代表会议是一种过渡形式，不是永久性的。它只能在当时特定条件下（不能进行普选和召开人民代表大会），部分地代行人民代表大会的职权，主要是代行选举产生政权机关的职权。这也可以说是普选的人民代表大会制的一种准备，必然要为人民代表大会制所取代。为了保证政策的一致性，当时规定，上一级人民政府对于下级人民代表会议甚至代表大会的决议，“有废除、修改或命令其停止执行之权”①。这种代表会议注意保证共产党的领导，当然，这种领导是通过与会的党员代表和会议，去团结、教育广大人民群众，而不是党组织直接公开地发号施令。为此，党组织要求“要好好地事前加以计算，……只要共产党员加进步分子占优势，能保证党的政策和决议通过即可”。“党应派遣最好的党员和干部到政权中去工作”② 新解放城市的过渡性政权机构
解放战争后期，伴随人民解放军军事上的节节胜利，不少大中城市被解放。由于刚解放的城市情况复杂和人民代表会议很难立即召开，故而在新解放的城市中先设立军事管制委员会。
军事管制委员会并不是由该地区人民选举产生的，而是由人民解放军总部、军区及前线司令部委任人员组成的。如北平军事管制委员会主任叶剑英、天津军事管制委员会主任黄克诚、上海军事管制委员会主任陈毅、南京军事管制委员会主任刘伯承等。军事管制委员会设正、副主任各1人，由人民解放军总部任命，下设机构：警备司令部兼防空司令部，主要负责肃清一切反革命武装及散兵游勇，保卫城市安全等。市政府，主要负责市区的管理、建设、人民生活等。在市政府下设民政局、财政局、公安局、人民法院及银行等机构。在基层，宣布废除国民党时期的保甲制度，成立了街、区政权，其中区公所为市政府派出机关，向市政府负责。物资接管委员会，其任务是“负责接收并处理敌伪产业及公共物资财产，没收官僚资本，直接代管属于国家之企业以待将来移交于全国性的人民民主政府”①。对其他属于本市的企业，协同市有关主管机关进行接收，而后分别移交各该主管机关管理。负责动员组织一切公私力量，指导对城市粮食、燃料等供应事项，沟通城乡关系，并负责接管不属于市范围的军事政治机关与设备。该会下设财经部、交通部、卫生部、军政部、房屋地产部等机构。文化接管委员会，其任务主要是“负责接管一切属于国家的公共文化教育机关及一切文物古迹”②，下设教育部、文艺部、文物部、新闻出版部等机构。
关于城市军管会的性质和任务，有以下几点需要加以说明。其一，它是作为该市“军事时期内统一的军政领导机关”，不仅对军事，而且对行政亦有指挥之权。它“发布戒严令，并依据中共中央及人民解放军之政纲，发布临时法令”①。其二，军管会只是一种过渡性质的机构，它负有“发动与组织革命群众团体，帮助建立系统的人民民主政权机关”的任务，任务完成后，“即将一切行政权力移交当地人民民主政府和警备司令部”②，而军管则宣布撤销。其三，即使在军事管制期间，军管会也决不是实行军事专制，而是与人民保持密切联系的。军事管制委员会从成立初期开始，就根据当时的条件，召开由各党派、团体、军队、机关、少数民族及其他各界代表组成的，经过聘请、选派产生的各界代表会议，作为党和政府经常联系人民群众的组织形式，使军管会更好地了解人民的要求，为正式建立人民民主政权作准备。中共中央对这一工作非常重视，曾于1948年11月30日发出《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》③，指出“应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式”，使之“成为军管会和临时市人民政府在军管初期传达政策，联系群众的协议机关”。各界代表会以劳动人民和知识分子的代表占多数，它的职权由军管会和临时市人民政府赋予。它可以选举主席、副主席，并组织秘书处以执行日常事务，但它是人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关，“故无对政府约束之权”，它可以看作是人民代表会议的雏形和前身，是“半政权的组织形式”。
大行政区的政权机构
大行政区民主政权，最早建立的是华北人民政府。1948年6月，晋察冀边区和晋冀鲁豫边区决定两政府实行联合办公。同年8月，召开了华北临时人民代表大会，选举产生了华北人民政府，其管辖范围包括原晋察冀边区、晋冀鲁豫边区和山东解放区的渤海区。其后，又相继建立东北人民政府、中原人民政府、华东军政委员会和西北军政委员会等大行政区人民政权。
大行政区民主政权的机构与职能，可以华北人民政府为例来说明。该区最高政权机构为华北人民政府委员会，设委员27人，主席1人，副主席3人。主席、副主席由政府委员互选产生。下设民政部、财政部、教育部、农业部、工商部、公安部、司法部及华北财政经济委员会、华北人民监察院、华北人民法院等。各部委设部长、主任、院长等，由华北人民政府委员会任命。华北人民政府还设有政务会议，由主席、副主席，各部、院负责人及秘书长组成，其职责是执行华北人民政府委员会的决议，解决部门有关问题。在政务会议中，主席有最后决定权。
华北人民政府的职责范围是：“综理全华北区政务，并根据华北临时人民代表大会及华北人民代表大会所通过之施政方针及决议案制定实施条例及规程。”①华北人民政府在行使下列职权时，须由华北人民政府委员会决议行之：制定人民代表机关通过的施政方针、决议案的实施条例及规程；各级人民代表大会之选举事项；行政区划及各级人民政府组织设施事项；任免华北人民政府各部、院、厅长，各会主任等领导人员；全区预算决算事项；全区人民武装之组织事项；关于全区生产建设、财经设施、公安、司法、教育、文化之方针、计划等事项。华北人民政府主席的职权是：召集华北人民政府委员会，并为主席；领导、督促并检查各级人民政府执行华北临时人民代表大会、华北人民代表大会之决议及华北人民政府委员会之决议；处理华北人民政府日常政务及紧急事项；对外代表华北人民政府。
当时大行政区的民主政权对行政监察机关是相当重视的。如《华北人民政府组织大纲》中规定，“华北人民监察院为行政监察机关，设人民监察委员会，以院长及华北人民政府委员会任命之人民监察委员五人至九人组织之。其任务为检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益之行为，并接受人民对上述人员之控诉”。具体言之，华北人民监察院的职权主要是：行使检查检举权，人民监察委员会不仅可以检查各级行政机关、司法机关和公营企业的工作情况，而且可以检举上述机关工作人员的违法失职等行为。行使行政诉讼的受理权，即接受人民对有关机关和人员的控诉和揭发，并拟定处理意见。行使一定的行政处分权，人民监察委员会可将违法人员的行政处分提交大行政区政府主席批交有关行政机关处理，或将案件移交法院审理，法院将审理结果函告人民监察院，如遇有争执则呈大行政区政府主席解决。行使调查权，人民监察委员会到相关部门检查工作时，“该机关人员应妥为帮助检查，并须提供相当材料，不得借词拒绝”①。这是个很好的经验，对于纠正行政司法人员之违法行为，较为有力。因其有专门机构，有调查、处分之权力，因此就能对查举行政、司法人员的违法行为产生实际作用，而不会形同虚设。
内蒙古自治政府的机构与制度
内蒙古是根据地区域内最早实行民族区域自治的少数民族地区。
1947年4月23日，在内蒙古的王爷庙召开了内蒙古人民代表会议，来自各盟旗、各民族不同阶层的代表出席了会议，通过了《内蒙古人民代表会议宣言》和《内蒙古自治政府施政纲领》、《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，选举产生了内蒙古临时参议会。而后，又由临时参议会选举出21名自治政府委员，组成内蒙古自治政府。1947年5月1日，内蒙古自治政府正式宣告成立。
内蒙古自治政府是该地区蒙古民族各阶层联合其他各民族实行自治的区域性的民主政府，以内蒙古各盟（包括盟内旗县市）旗为自治区域。在《内蒙古自治政府施政纲领》②中，规定了一系列民主原则。主要包括（1）内蒙古自治区域内蒙、汉、回等“各民族一律平等”，建立各民族间亲密合作、团结互助的新民族关系，消除一切民族间的隔阂与成见。这就要求各民族互相尊重他民族的风俗、习惯、历史、宗教、信仰、语言、文字，各民族自由发扬本民族的优良历史文化与革命传统，自由发展本民族的经济生活，共同建设新内蒙古。（2）普遍平等的政治权力。凡内蒙古人民，年满18岁以上，不分阶级、性别、民族、信仰、文化程度，除褫夺公民权及精神病者外，“均有选举权与被选举权”。内蒙古自治政府确保人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、迁移、通讯等自由权利。（3）内蒙古自治政府以民主集中制为其组织原则。
内蒙古临时参议会由99名至121名临时参议员组成。参议员主要为蒙族，同时也有适当名额的汉、回各民族参议员，任期为3年。临时参议会为内蒙古自治区域内的权力机关，每年召开一次；选举自治政府的主席、副主度和委员；对《内蒙古自治政府暂行组织大纲》有修改权。临时参议会选出正副议长及驻会参议员9至11名，驻会参议员对临时参议会负完全责任。驻会参议员在临时参议会闭会期间执行的任务有：监督政府执行内蒙古人民代表会议通过的政府施政纲领、决议以及临时参议会的决议；与各参议员保持经常联络；准备正式参议会选举事宜；办理召集参议会临时会议事宜。①内蒙古自治政府为该区最高行政机关。“自治政府对临时参议会负完全责任”，在不抵触中央政府法令范围内，“得制定公布单行法规”。其下设有办公厅、民政部、军事部、财政经济部、文化教育部、公安部、民族委员会、参事厅等机构。各厅、部、会置厅长、部长、委员长各1人，由政府主席从政府委员中任命，其副职“由主席任命之”。“自治政府统一发布命令”时，由主席、副主席签署；其与各厅、部、会所主管事项有关者，“得由各厅、部长、委员长副署”。自治政府还设有最高法院，院长由自治政府任命。到1948年底，自治政府的机构有所变动，裁撤了办公厅、参事厅和民族委员会，增设了秘书长、工商部、司法部以及人民法院等。
内蒙古自治区属下的地方行政区划，起初为三级制，即：盟；旗、县、市；村。后又增设区一级，改为四级制。各级地方行政区域的权力机关为各级代表大会，各级地方政府均为民选，而由自治政府加委。其中区村政府由县政府加委。
内蒙古自治政府是内蒙古蒙古族各阶层联合本区域内其他各民族实行自治的区域性的民主政府，但它同时与其他地区的民主政权的建设有着广泛的一致性。这主要表现在，它是在中共中央统一领导之下的；它是伟大祖国不可分割的组成部分。《内蒙古自治政府暂行组织大纲》第8条规定，内蒙古自治政府只有在不抵触全国民主联合政府法令范围内，才得制定公布单行法规。但同时又允许保持政策上的一定特殊性。在政策上，内蒙古自治政府没有像解放区非民族自治地区的民主政权那样，排除封建阶级如地主、牧主以及以前的王公等人的政治权利，而是仍把他们视为人民的一部分，他们的“人权、财权，均受到自治政府的保障”。在解决土地关系时，不是实行普遍的土地改革，而是“实行减租增资与互助运动”。①
①见《陕甘宁边区第三届参议会第一次大会汇刊》，1946年版。
①《在晋绥干部会议上的讲话》，《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1308页。
①中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三），第156、159页。
②中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三），第156、159页。
①《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
②《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
①《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
②《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第499—500页。
③见中国人民解放军政治学院党史教研室：《中共党史参考资料》第11册。
①《华北人民政府组织大纲》（1948年8月14日），《华北人民政府法令汇编》第1册，1949年版。
①《对人民监察院之检查应妥为帮助的训令》，《华北人民政府法令汇编》第1册，第 206页。
②见《中国新民主主义革命时期根据地法制文献汇编》第1卷，第68页。
①参见《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第471页。
鄂公网安备 42010302001612号