而另一方面，经过十多年的企业改革后，到90年代中早期，越来越多的国企陷入亏损的境地，政府的经济负担不断加重。1988年的报道称，国企的亏损面为10.9%。该比例到1989年上升至16%，到1990年为27.6%，到1993年超过了30%，到1995年达到40%。1994年，由9个国家部委联合组成的调查组对上海、天津、沈阳和武汉等16个大城市进行调查，结果显示这些城市国企的亏损面已达52.2%。与此同时，国企在工业生产中的比重大幅下降，由1978年的77.6%减少至1990年的54.6%，到1995年更是只有34%。1980年，政府财政收入中用于补贴国企亏损的部分占3.1%；到1994年则已上升至9.3%。对此，经济学家和政策制定者们不禁自问：之前的一系列企业改革到底出了什么问题？为什么国企不能像民营企业和乡镇企业那样成长？是什么阻碍了国企的发展？

在改革初期，国企呈现出来的最为明显的症状，是缺乏活力。自主权的扩大及经营承包责任制的实行都是刺激职工和管理者积极性的手段，初衷是为了给国企注入更多活力。在社会主义制度的指导下，改革并未触及所有制结构。从法律的角度看，国企应为全体人民所有。但对所有人开放的经济资源却不属于任何人，在公有制中这种情况被中国经济学家们称为“所有者缺失”。作为现代经济学的一个思想派别，产权经济学在当时发展迅速，其理论发展的主要贡献者为阿尔钦、张五常、德姆塞茨、诺斯以及科斯。当时中国的经济学家们从中获得了不少理论启发。在产权经济学中，权利界定是建立市场经济的先决条件，这对中国的经济学家及政策制定者而言，意义尤为重大。中国要想向市场经济继续迈进，就必须明确所有产权的归属问题。产权经济学这一基本思路为中国的市场经济提供了一条便捷的通道，公有制结构也因此得以保全。

为了防止国企倒闭，中国政府费尽心机，经济学家也为产权问题争论不已。而就在这时候，诸城--山东省一个县级小城--却已悄无声息地完成了一系列改制举措，将辖区288个国企或集体企业中的272个变成了股份合作制企业。这些改制分别于1992年末至1994年中完成，其背后的推动者是陈光。陈光于1991年担任诸城市市长，1993年成为党委书记。就任市长之后，陈光很快发现，诸城的绝大多数国企都处于亏损状态，一直靠政府补助生存。然而，诸城市政府已经无力继续补助持续亏损的国企，陈光决定将这些国企出售以缓解政府的经济压力。1992年12月，诸城市国营电机厂被变卖给其职工，成为第一家被改制的国企。当时国家政策明确规定不得变卖国有资产，为了避免与政策抵触，诸城市政府最初提议政府保留51%的股份，剩下的部分则出售给企业负责人和职工。然而，这个提议被企业职工拒绝了，他们想要的是所有股份。最终，职工们还是买下了整个企业，其中管理层9人每人出资9万元，中层职工约20人每人出资2万元，普通职工约250人每人出资6 000元。新公司以“股份合作制”的形式进行了重新注册。然而，直到1993年十四届三中全会之后，股份合作制才被正式承认为国企重组的手段之一。在陈光大刀阔斧的改革之下，诸城市绝大多数国企要不被转为股份合作制，要不被直接关闭。随后，陈光撤销了5个企业主管局。由于大多数国企已不复存在，陈光的这个决定几乎没有遇到太大的阻力。